Les temps de la politique

par Laurent Godmer
&
Guillaume Marrel
, le 5 avril 2022

Si l’élection présidentielle participe d’une accélération du temps politique, ce n’est pas à l’image des diverses temporalités de l’action publique. Dans les démocraties représentatives, le temps est souvent un acteur invisible que les élus tentent, avec plus ou moins de succès, de maîtriser.

Je pense qu’on ne s’engage pas en politique si l’on n’a pas un certain rapport au temps. […] On a une fonction à la fois symbolique d’impulsion, de gardien du temps et donc des accélérations nécessaires.

C’est Emmanuel Macron qui s’exprime ainsi face aux horloges de l’Élysée et aux téléspectateurs de France 2, le 17 décembre 2017, révélant combien, à l’image du Président de la République française, les personnalités politiques sont littéralement « obsédées par le rapport au temps ». Renvoyant à la fois à une donnée physique, cosmique et objective, à des représentations cycliques, linéaires ou historiques et à des vécus éminemment subjectifs (dilatation, élasticité...), le « temps » est compris ici comme une construction sociale partagée et organisée dans des outils de synchronisation (calendriers, agendas…). Dans les démocraties pluralistes, les acteurs politiques entretiennent un rapport au temps spécifique, principalement calé sur les échéances électorales et l’incertitude de leurs résultats. Mais le champ politique est caractérisé par la forte imbrication de quatre temporalités : celle de l’action politique associée à l’activité partisane, la quête des suffrages, le travail de représentation, la gestion des entourages, la production législative ; celle de l’action publique liée à l’agenda gouvernemental, au temps long de l’administration, de la décision et à la mise en œuvre des politiques publiques ; celle de l’action collective, des mobilisations sociales et de la construction des problèmes publics ; celle, enfin, de l’action médiatique des communicants, des journalistes. Cette imbrication accroît la dépendance du monde politique aux processus d’accélération (Rosa, 2010) et à l’imprévisibilité. Le temps doit toutefois être appréhendé à la fois comme une ressource centrale et comme une contrainte forte et invisible de la vie politique.

Les professionnels de la politique sont sans doute plus que d’autres des agents sociaux gouvernés par le temps. Leurs temporalités, entendues comme des manières de vivre et gérer le temps, sont architecturées par des agendas multiples et hiérarchisés qui s’imposent à eux, eu égard à cette incertitude structurale, mais aussi à l’impératif de réactivité et aux effets de suspension liés aux campagnes électorales. Le temps court des élections s’impose ainsi le plus souvent au temps long de l’action publique : les cycles électoraux déterminent le rythme des politiques publiques ; le temps de la mobilisation électorale déborde sur celui du mandat ; les campagnes électorales figent la mise en œuvre des programmes. Les contraintes inhérentes au temps des professionnels de la politique se matérialisent dans un agenda saturé qui rend difficile un travail sur le fond des dossiers, souvent effectué par les entourages et les services (Beauvallet et Michon, 2017). Pourtant, si les campagnes présidentielles mettent en avant l’activité de mobilisation des acteurs politiques, si la représentation commune de la politique en fait une activité avant tout marquée par l’urgence, le temps des professionnels de la politique est en réalité et en majorité un temps de travail, un temps contraint et saturé, où se joue la capacité à gouverner les temporalités de l’activité politique elle-même. Marquée par une incertitude contrôlée, l’activité politique peut être lue comme un travail d’articulation entre précarité et saturation, de la part d’acteurs politiques inégalement disposés à subir ou imposer leur calendrier.

Les temporalités démocratiques : l’incertitude limitée

Souvent abordé de manière générale et indirecte, le temps du politique apparaît comme une donnée structurante, un cadre intangible et contraignant qui s’impose à l’action, ou comme une variable indépendante qui détermine les comportements. Le temps gouverne structurellement les professionnels de la politique davantage qu’ils ne le gouvernent. Dans le gouvernement temporaire qui caractérise la démocratie, le jeu politique serait tout à la fois incertain, parce qu’ouvert à l’alternance, et prédéfini dans un calendrier précis et prévisible (Linz, 1998). Les élections législatives encadrent ainsi le travail gouvernemental et en limitent fortement la durée, comme aux États-Unis où les renouvellements législatifs ont lieu tous les deux ans, ou en Europe, où les scrutins sont organisés tous les quatre (Allemagne, Espagne) ou cinq ans (France, Italie, Royaume-Uni). La démocratie instaurerait donc une temporalité propre, une limitation qui la distinguerait fortement des régimes autoritaires : elle ne serait rien d’autre que « l’institutionnalisation de l’incertitude », un mode de gouvernement à l’horizon limité, dont les échéances électorales dessinent les limites temporelles de l’action (Przeworski, 1991). L’enjeu principal résiderait alors dans la capacité, non seulement à conduire une politique de court terme et de long terme, mais aussi à construire un horizon futur, un projet collectif pour l’avenir. La crise sanitaire liée à la pandémie de Covid-19 a par exemple obligé les gouvernants à des décisions très rapides (confinements, états d’urgence), tout en conduisant à des politiques moins orientées vers le très court terme (politiques de vaccination, amélioration des systèmes de santé), alors même que lesdits gouvernements ont continué à planifier des politiques publiques calées sur des horizons davantage lointains (politique de défense du climat par le changement énergétique en Allemagne, European Green Deal de la Commission européenne, Build Back Better Plan porté par le président Joe Biden, plan France 2030...).

L’un des principaux problèmes temporels de la démocratie serait de définir le bon rythme des élections, autrement dit de trouver une durée optimale entre la longue durée de l’efficience gouvernementale et la courte durée des mandats dans le cadre de la démocratie représentative (Marrel et Payre, 2006). Mais la délimitation temporelle de l’action dans le cadre prédéterminé de la législature conduirait surtout à des jeux d’appropriation du temps comme, par exemple, dans la gestion stratégique et conflictuelle du budget-temps très limité des sessions parlementaires depuis le début de la Ve République (Couderc, 1981) : planification de l’unique session ordinaire de neuf mois et des sessions extraordinaires de douze jours maximum depuis la réforme de 1995, anticipation des ordres du jours, du rythme et des durées des séances publiques, gestion des débats et des temps de parole, procédures abrégées… Le temps serait aussi une ressource du gouvernement à qui reviendrait la charge de synchroniser les différents temps sociaux, tout en déterminant l’agenda des réformes. Précisément, la « maîtrise du calendrier » se donne à voir comme une prérogative majeure des exécutifs, qui peuvent modifier, faire voter, suspendre, mettre en œuvre des décisions à portée sociale forte, ou organiser des consultations fleuves et techniques, comme ce fut le cas pour les différentes lois et différents projets de réforme des systèmes de retraite en France. Le contexte démocratique conduirait ainsi à une certaine accélération du temps politique, au rétrécissement de l’horizon temporel des gouvernants sous la pression médiatique (Patterson, 1998) ou économique, et à des réformes graduelles au détriment des grandes ruptures politiques. La politique y deviendrait le jeu raisonnable et incertain des « possibles actualisables » (Santiso, 1995), l’espace d’un changement avant tout incrémental.

Nous serions est en effet passés de grandes réformes à des politiques assises sur une sédimentation de décisions : l’on en veut pour preuve les questions éducatives en France. Des grandes réformes comme la loi Faure de 1968 semblent lointaines. En revanche, maintes réformes ont pu être mises en place, mais de manière progressive, technocratique et lente, comme l’illustrent les nombreuses modifications du baccalauréat. Le débat démocratique stabilisé serait donc consubstantiellement fondé sur l’incertitude, mais une incertitude finalement limitée et qui apparaît davantage comme un discours légitimant portant sur les vertus de la rotation des représentants élus et de l’alternance équilibrée des intérêts que comme une variable objective du système représentatif professionnalisé (Dobry, 2000).

Des temporalités politiques concurrentes : sécuriser du temps pour l’action

Le temps des acteurs du politique peut être appréhendé en travaillant davantage les conditions du changement, les effets de l’incertitude et de l’instabilité électorale, l’impact des cycles électoraux ou des crises et le degré d’ouverture des fenêtres d’opportunité (Nordhaus, 1975). L’on peut ainsi s’intéresser à l’inertie, aux pesanteurs et aux résistances (path dependence) en partie liées aux renouvellements électoraux (Pierson, 2004). S’il existe une temporalité spécifique au régime représentatif, celle-ci ne se résume donc pas à l’incertitude institutionnalisée ou au rétrécissement de l’horizon temporel des gouvernants. Cette spécificité, c’est plutôt une tension entre plusieurs temporalités concurrentes, non pas extérieures et prédéfinies, mais portées et vécues par des groupes d’acteurs aux intérêts divergents (parlementaires et élus locaux, entourages et collaborateurs, administrations d’État et administrations territoriales, acteurs médiatiques et citoyens), comme le suggérerait une sociologie politique des rapports au temps inspirée de l’approche de Norbert Elias (Elias, 1999).

Les professionnels de la politique luttent pour l’imposition de leur capacité à définir le calendrier. Ils ne sont pas nécessairement prisonniers d’un temps accéléré, uniquement dominé par le rythme de l’information télévisée. Cela se voit nettement dans les questions environnementales et le nucléaire civil : alors que de nombreux acteurs médiatiques et associatifs ont plaidé pour que les États de l’Union européenne limitent fortement l’usage de cette énergie, force est de constater que les acteurs politiques ont sur le temps long contribué au maintien de cette dernière, à tel point qu’une décennie après la catastrophe de Fukushima qui conduisit l’Allemagne à planifier la fermeture de ses centrales, elle a été classée comme énergie durable par la Commission européenne, et le programme nucléaire a été relancé par le président français. Dans l’univers politique, l’ « urgence », en ce qui concerne les réformes, peut donc être corrélée au rapport de force entre les groupes concurrents.

L’essentiel se joue sans doute dans l’articulation étroite entre les deux temporalités du gouvernement, celle de l’acteur public et celle de l’entrepreneur politique et de ses entourages. La première renvoie non seulement au temps présenté comme nécessaire à l’accomplissement du programme mais aussi à la hiérarchisation des tâches, au temps long de la fonction publique et de la planification, ou au temps court de l’efficacité managériale. La seconde temporalité, c’est plutôt la lutte indicible contre le risque électoral, la quête occultée de stabilité de la part des professionnels de la représentation démocratique, puisque le rapport au temps des élus est avant tout un rapport d’insécurité. Les élus agissent dans un souci de protection en « aménageant leur temps de travail », ainsi qu’en témoignent les controverses liées à la codification temporelle des mandats, qui consistent toujours en des opérations de sécurisation réglementaire des carrières sous contrôle médiatique, comme lors de l’allongement du mandat municipal de quatre à six ans en 1929 (Marrel et Payre, 2001), ou quand les sénateurs ont négocié la réduction du mandat de neuf à six ans en 2003 (Troupel, 2006). C’est une pratique où l’action politique tend en tout cas à contredire le principe de rotation et la doxa démocratique exigeant un contrôle régulier du public, des consultations électorales assez rapprochées et donc des mandats courts, voire une rééligibilité limitée (Févrat et Marrel, 2021).

Ces usages des temporalités politiques associés à la quête de sécurité et de stabilité confirment que le temps politique n’est pas uniquement un temps subi. Si les professionnels de la politique ne contrôlent pas le temps, ils peuvent s’accommoder de ses contraintes, à défaut de le gouverner. Le temps peut être une ressource, par le biais de la longévité politique, le plus souvent associée à une grande capacité d’action. Derrière une façade marquée par l’urgence et une apparence de superficialité, les élus travaillent beaucoup, dans un univers très codifié, où ils peuvent créer, s’accommoder des cadres temporels et accaparer des formes de gouvernement du possible (Guéguen et Jeanpierre, 2022). L’art de gouverner, c’est aussi, en dehors du temps extraordinaire, accepter que l’on est gouverné par le temps, cette capacité se donnant à voir comme une dimension majeure de l’exercice du métier politique. Cela signifie in concreto bien gérer son emploi du temps, imposer son agenda et gouverner les contraintes temporelles elles-mêmes, donc jouer avec le temps.

Par exemple, durant le quinquennat d’Emmanuel Macron, la stabilité des équipes ministérielles et de la majorité parlementaire a pu, au moins dans certains secteurs, permettre à des agents pourtant contraints par l’instabilité inhérente à leur activité, les contestations et les crises sociales et sanitaires, de mettre en œuvre, bien au-delà de la période dite de « l’état de grâce », des projets (souvent controversés) correspondant à leur agenda. Cette capacité de contrôle du temps fut assise en particulier sur l’allongement des débats, le phasage et l’étalement des réformes et des décisions, mais aussi leur enchaînement. Les règles du débat parlementaire et sa lenteur propre permettent en effet de faire évoluer les projets, de reprendre et remettre sur le métier certains pans des projets de réforme, de changer lesdits projets, puis de varier les types de décision, qui peuvent passer par voie législative et/ou décrétale. Cette possibilité limitée mais effective de « créer » du temps a été notamment visible dans le cas des réformes économiques, des politiques éducatives et des politiques de l’enseignement et de la recherche. Les ministères concernés furent marqués par une succession de décisions majeures portées par l’agenda gouvernemental et une maîtrise politique des calendriers, elles-mêmes facilitées par la longévité des titulaires. Ainsi, dans le cas des politiques publiques relatives à l’enseignement supérieur et à la recherche, malgré de nombreux débats et controverses, l’étalement des réformes sur un quinquennat, les différents canaux de préparation et de mise en œuvre des décisions, la longévité du ministère et de la majorité parlementaire permirent de créer de la durée, c’est-à-dire de construire une capacité à sécuriser du temps pour la consultation et pour la préparation des décisions. L’on peut citer, pour illustrer cette capacité, l’enchaînement de plusieurs réformes de différents types : la loi Orientation et réussite des étudiants (« loi ORÉ ») avec la plateforme Parcoursup, dispositif visant à organiser la sélection des étudiants à l’entrée des universités, la hausse très importante des droits d’inscription pour les étudiants étrangers non-européens, la loi de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 (« LPR »), la suppression de la qualification par le Conseil national des universités pour le recrutement des professeurs des universités, la préparation de la transformation de la plateforme trouvermonmaster.gouv. Un tel ensemble de décisions n’aurait vraisemblablement pas pu être mis en œuvre dans le cadre d’une seule loi peu après une élection. Le temps des professionnels de la politique peut donc être en quelque sorte contrôlé par la mise en œuvre d’une succession de décisions, mais il demeure, on le voit en creux, précaire et saturé.

La gestion du temps des acteurs politiques entre précarité et saturation

S’il n’est pas subi, le temps des élus n’est pas non plus entièrement déterminé par ces derniers. Il n’est pas prédéfini, mais défini dans l’action. Au-delà des rares occasions de redéfinition réglementaire et institutionnelle des rythmes électoraux, c’est dans les configurations politiques localisées que les élus arrangent leurs emplois du temps. Dans le jeu du pouvoir local, ils interviennent pour la définition et la mise en œuvre des politiques publiques avec cette contrainte particulière liée à leur « précarité ». C’est là qu’ils confrontent leur calendrier électoral à l’agenda décisionnel. Cette articulation renvoie à la capacité propre au leader de modeler le temps à son profit, de définir l’agenda des priorités parmi les multiples intérêts à satisfaire. L’une des principales dimensions du métier politique, c’est donc bien cette l’articulation des contraintes et des opportunités temporelles électorales et décisionnelles au profit d’une stabilité personnelle. L’agenda gouvernemental incorpore toujours ainsi l’agenda électoral. De ce point de vue, la démocratie représentative instaure probablement moins une tyrannie du présentisme, qu’elle n’engendre une mise en scène et une dramatisation de la précarité élective destinées justement à réduire le risque électoral et à assurer simultanément la continuité des politiques et des carrières.

La question de l’horizon de la réélection est ainsi centrale. Il convient pour les professionnels de la politique de gérer au mieux leur temps, de le maximiser et d’agir de sorte que la durée chèrement acquise puisse être prolongée. Dans ce contexte où compte donc autant le présent intense que le futur proche ou anticipé, l’agenda sert d’instrument de rationalisation, le temps des professionnels de la politique étant par définition considéré comme « saturé » (Godmer et Marrel, 2015). Sous sa forme papier puis électronique, l’agenda s’impose comme l’instrument d’une activité professionnelle devenue proactive, dont le « temps » est limité et par définition précaire. L’homme et la femme politique, créatures « pressées », structurellement débordés, engagés dans une carrière dont l’avancement repose sur un rythme nécessairement soutenu, seraient parmi les agents qui doivent le plus limiter les effets de la rareté du temps et les ravages des « voleurs de temps », ces activités qui sont supposées faire « perdre du temps » (déplacements, pauses méridiennes, repas…) (Hermel, 2005). Le temps du professionnel de la politique est donc un présent porteur d’un futur potentiel ou anticipé : le temps le plus convoité de la vie politique est pour beaucoup le futur « possible », tant cette activité est tournée vers l’avenir immédiat et vers le présent comme anticipation de celui-ci.

L’agenda devient alors une machine visant à réduire l’incertitude et à contrôler les vicissitudes liées aux variations de densité des temps du professionnel de la politique. La raréfaction du temps du politique contemporain (time poverty) (Turner and Grieco, 2000) le contraint à une gestion du temps (time management) (Atkinson, 1988) rationalisée par l’agenda en tant qu’instrument de planification individuelle. Le rapport à l’organisation du temps évolue notamment au gré des innovations technologiques, celles-ci étant perçues comme un moyen de mieux gérer cette relation particulière au temps. Les technologies informatiques participent aussi à une « agglutination » des temps par le biais de l’activité multitâches, le multitasking (Gasparini, 2009). L’agenda des acteurs politiques peut ainsi être interprété comme le dispositif témoin et simultanément producteur d’un rapport au temps spécifique, adapté aux paradoxes d’une démocratie représentative, écartelée entre les vertus de l’incertitude électorale et celles de la programmation de l’action publique. Il atteste et entretient une rationalisation et une saturation du budget-temps d’agents polyvalents, contraints à la pluriactivité, organisant une ingénierie collective de la simultanéité, de la proximité et de l’ubiquité, mais aussi un dispositif souple permettant une réactivité dans le cadre de l’imprévisibilité.

Dans les démocraties représentatives, le temps peut donc être considéré comme un acteur invisible majeur du jeu politique. Il représente une contrainte forte, qui cadre l’action. Mais, à rebours de représentations communes de la politique comme étant uniquement sujette à l’accélération et au présentisme, les professionnels de la politique incorporent le plus souvent leur dépendance aux temporalités de la démocratie pour mieux reprendre le contrôle du calendrier de la décision publique et des réformes.