Conseiller le Président

Revenir à la genèse de la V^e République permet de mettre en évidence des enjeux de lutte oubliés, comme le travail des conseillers présidentiels, afin de légitimer des politiques gouvernementales. La mise en scène de l’omniscience du président sur des sujets aussi variés que la crise ukrainienne aujourd’hui, ou l’épidémiologie (au point de « challenger » les recommandations du conseil scientifique) [1], a en effet pour condition de maintenir dans l’ombre du président le travail organisant la démonstration de sa « compétence » [2]. Ce travail des conseillers élyséens, qui fait du président un individu concurrençant les attributions de « ses » ministres peut sembler évident à l’aube de la onzième élection du président au suffrage universel, à l’issue de laquelle il nommera « son » gouvernement.

Faire l’histoire des pratiques du pouvoir à l’Élysée à travers le rôle des conseillers, sous le premier mandat présidentiel de Charles de Gaulle permet de souligner à quel point l’intervention du Président dans la production des politiques gouvernementales est loin d’être évidente. S’il s’investit dans les politiques liées à la Guerre d’Algérie, la Défense et les Affaires étrangères en concurrence avec Michel Debré, ce n’est qu’à partir de 1962 qu’il dépasse son « domaine réservé » (pour reprendre le mot de Jacques Chaban-Delmas) en intervenant dans les politiques économiques ou encore éducatives. Parce qu’un président est un être « collectif » selon la formule de Jean-Michel Eymeri-Douzans, définir les frontières du rôle de conseiller présidentiel au sein du travail gouvernemental permet d’appréhender la part prise par ces acteurs dans la construction du rôle présidentiel, au carrefour des rapports concurrentiels qui les relient aux ministres du Gouvernement, à Matignon, mais aussi en lien avec les logiques professionnelles qui les amènent à placer leur « fidélité » dans le président.

Un choix de carrière

Les débuts de la V^e République sont marqués par une profusion de discours divergents quant à la nature de son régime (est-il parlementaire, présidentiel ?). Chez les juristes, tel Maurice Duverger, la question des prérogatives respectives des deux têtes de l’exécutif et de leurs frontières est d’ailleurs au centre des controverses étudiées par le politiste Bastien François. Cette incertitude se joue également dans les perspectives d’entrée au cabinet présidentiel de certains conseillers. L’ingénieur des mines Jean Méo, chargé de mission sur les questions économiques pour de Gaulle de juin à décembre 1958 à la présidence du Conseil, se projette difficilement dans le même poste lorsque celui-ci est proposé cette fois à l’Élysée de la nouvelle V^e République :

Mais que choisir le 8 janvier 1959 ? Le Général à l’Élysée ou Debré à Matignon ? (…) D’ailleurs, qu’étaient au juste les nouvelles prérogatives du Président de la République ? Le Gouvernement déterminait la politique de la nation : il était responsable devant l’Assemblée. L’action et la décision resteraient au niveau du Premier ministre, surtout dans le secteur économique et social qui, selon la rumeur, n’intéressait pas le Général. Aller à l’Élysée ? Le cabinet serait dirigé par Geoffroy de Courcel, (…) un ambassadeur ; qualité qui cadrait à l’avance le rôle du Président. [3]

La codification de la dyarchie exécutive comprise dans la constitution de 1958, qui accorde au Premier ministre le soin de « diriger l’action du Gouvernement » (art. 21) et au chef de l’État la présidence du Conseil des ministres (art. 9), n’autorise qu’une interprétation indéterminée des prérogatives propres aux conseillers présidentiels au sein du travail gouvernemental. Cette incertitude est particulièrement sensible chez les quatre conseillers [4] dont les attributions dépassent les domaines gouvernementaux d’intervention du Général de Gaulle : la Guerre d’Algérie, la Défense, les affaires étrangères. Jean Méo, parmi d’autres, rationalise cette incertitude avec des schèmes d’interprétation hérités des républiques et présidences passées. D’ailleurs, depuis l’entre-deux guerres, les présidents de la République successifs ont été particulièrement actifs dans le domaine des affaires étrangères, ou de l’empire colonial français, à l’instar de Vincent Auriol, bien que la présidence du Conseil incarne le pôle dominant du gouvernement. Ces hésitations se comprennent également par le caractère incongru du passage d’un jeune haut fonctionnaire au cabinet présidentiel à cette période.

Entrer à l’Élysée en janvier 1959 : un horizon incertain

Comme ailleurs, les cabinets ministériels sont caractérisés par un échange de biens et services entre un « patron » (le ministre ou le directeur de cabinet) et ses employés : en échange du travail fourni, les conseillers espèrent accéder en sortie de cabinet à une nomination dans un poste plus élevé qu’à leur entrée. Leur « fidélité » est donc conditionnelle et ne tient pas exclusivement à des proximités politiques ou de trajectoires.

De ce point de vue, tout pousse Jean Méo et André de Lattre (inspecteur des Finances) à ne pas parier sur le cabinet présidentiel afin « d’accélérer » leur carrière. Les grands corps d’État auxquels ils appartiennent les inclinent à chercher une place dans le cabinet du ministre des Finances pour de Lattre, de l’Industrie, des Travaux et de l’Équipement pour Méo. Compte tenu des trajectoires des précédents conseillers présidentiels, Jean Méo et André de Lattre apparaissent également jeunes pour entrer à l’Élysée (31 et 35 ans respectivement). De 1920 à 1940, et sous René Coty, la moyenne d’âge à l’entrée dans la maison civile du Président est de 42 ans, contre 37 ans sous de Gaulle [5]. Effectivement, sous les III^e et IV^e Républiques, un premier passage dans un cabinet de l’exécutif se réalisait rarement au niveau présidentiel. D’Alexandre Millerand à Albert Lebrun, seulement trois collaborateurs présidentiels sur dix-huit n’avaient jamais été membres d’un cabinet pour leur président avant que celui-ci entre à l’Élysée (que ce chef de l’État ait précédemment été ministre, ou Président d’une des deux chambres parlementaires). Pour Vincent Auriol, ce chiffre est similaire : trois collaborateurs sur dix n’avaient jamais travaillé pour lui. Ainsi, le passage de dix collaborateurs présidentiels sous la IV^e République à une quarantaine sous de Gaulle se caractérise par l’appel à de jeunes hauts fonctionnaires, comme André de Lattre et Jean Méo, à la recherche d’un premier passage au gouvernement.

Pourquoi sont-ils néanmoins entrés au cabinet présidentiel ? Pour Jean Méo, il s’agit d’une position d’attente : alors qu’il souhaitait quitter le monde des cabinets ministériels après y avoir passé deux ans, un poste dans une société d’État de distribution du pétrole saharien lui avait été proposé, mais celle-ci n’était pas encore créée. Pour le second, il s’agit d’un choix par défaut : cherchant à entrer dans un cabinet ministériel, il accepta d’être conseiller technique auprès de de Gaulle trop tôt pour répondre favorablement à la proposition d’être directeur du cabinet du ministre des Finances, que lui fit quelques jours plus tard Antoine Pinay [6].

La naissance de la V^e République est marquée par la dénonciation d’un « phénomène technocratique » étudié par Brigitte Gaïti. Jean Méo et André de Lattre incarnent cette « technocratie », contrairement à Pierre Lelong et Jacques Narbonne. Normaliens, agrégés de mathématiques et de philosophie respectivement, ils entrent dans le cabinet présidentiel alors que la présence d’enseignants du supérieur, de normaliens, décroît dans les cabinets de l’exécutif face à l’apparition des anciens élèves de l’ENA. L’entrée de Jacques Narbonne dans le cabinet présidentiel consiste d’ailleurs à sortir du monde universitaire dans lequel ses perspectives de carrière sont limitées. Ses premières attributions de chargé de mission l’enchantaient peu en effet [7]. Enseignant agrégé à la fin des années 1940, il subit la dévalorisation symbolique affectant son poste en lycée, décrite par Pierre Bourdieu. Des postes de chargés de cours sont créés au même moment dans les universités pour encadrer un nombre croissant d’étudiants. Ils attirent des agrégés à la recherche d’une ressource symbolique perdue dans le secondaire. Jacques Narbonne entre dans l’espace académique en 1951 en tant que chargé de cours en philosophie à la Sorbonne, puis assistant de recherche, avant d’entamer tardivement une thèse de philosophie (à 36 ans). Mais ces agrégés, à l’image de Jacques Narbonne, « étaient voués à découvrir plus ou moins rapidement qu’ils avaient bénéficié d’une fausse promotion, du fait que le poste qu’ils occupaient n’était plus ce qu’il était du moment que des gens comme eux y accédaient. » [8]

Pierre Lelong, en revanche, occupait une place centrale dans le champ académique. Professeur de mathématiques à l’Université de Paris VI, âgé de 47 ans en 1959. Son entrée au cabinet présidentiel est pour lui l’opportunité de réinvestir son engagement en faveur d’une réorganisation administrative de la recherche française. Il avait participé au colloque de Caen en 1956 : initié par Pierre Mendès-France, ce colloque réunissait plusieurs centaines de scientifiques afin de proposer des mesures de réorganisation de la recherche française. Les rapports produits n’avaient pas été suivis d’effets. L’arrivée de de Gaulle au pouvoir est l’occasion pour les réformateurs portant ces politiques publiques de les concrétiser. Principalement situés dans un comité interministériel et d’un « Comité des Douze » au rôle consultatif auprès du Premier ministre, Pierre Lelong participa à leurs travaux sans en être un membre statutaire, en acceptant la proposition faite par son ancien camarade de promotion de la rue d’Ulm, Georges Pompidou, d’être conseiller technique à l’Élysée. Les perspectives professionnelles depuis ce poste étant floues pour lui, il continua d’enseigner à l’université tout en l’occupant. Comme il le dira, « je désirais, pour le jour où je quitterai mes fonctions officielles auprès du président, pouvoir aisément retrouver (…) la science » [9].

L’entrée à l’Élysée de ces quatre conseillers dont le domaine de compétences excède celui « réservé » au président apparaît donc aussi improbable que floue. On observe également chez eux des manières fortement différenciées d’habiter ce rôle à inventer.

« Informer » plutôt que gouverner

Limités à un « rôle d’information », ces quatre conseillers sont exclus de la production de l’action publique gouvernementale. C’est-à-dire qu’ils devaient tenir le président informé du déroulement des affaires gouvernementales. Ils sont en parallèle interdits de participer à celles-ci comme en atteste leur absence des réunions interministérielles, ou de se faire l’interprète de la parole de Charles de Gaulle auprès des ministres (« le président veut que … »).

Le rôle d’information des conseillers présidentiels a été institutionnalisé sous la IV^e République, sous la présidence de Vincent Auriol. S’il perdure jusqu’en 1959, cela ne relève pas d’une force propre aux routines de travail, mais à la défense mise en œuvre par Michel Debré de ses prérogatives de Premier ministre « dirigeant » l’action gouvernementale selon une lecture parlementaire de la nouvelle Constitution. La présence des conseillers présidentiels dans le quotidien du travail gouvernemental consisterait en un « court-circuit » de son rôle : un conflit relatif à la question de la direction du gouvernement apparaîtrait dans la dyarchie exécutive. Il en irait de même pour les ministres, tandis que leur rôle se redéfinit autour de leurs attributions sectorielles. Le « court-circuit » d’un ministre par un conseiller présidentiel serait d’autant plus dangereux dans une configuration politique où la prééminence de de Gaulle dépend des soutiens parlementaires qui ont permis son retour à la présidence du Conseil en mai-juin 1958, des soutiens représentés par des ministres issus de divers partis même au sein du gouvernement Debré. Le ministre des Finances Antoine Pinay par exemple, du Centre National des Indépendants et Paysan, se plaignait de l’activisme de Jean Méo : « Pinay a demandé ma tête plusieurs fois au Général. » [10]

En effet, cette répartition des rôles entre Matignon et l’Élysée était avant tout un « accord de surface », au sens d’Erving Goffman : bien que d’accord en apparence, ses parties prenantes refrénaient leurs véritables intentions d’agir. Dans la mesure où le « rôle d’information » des conseillers présidentiels est défini par l’interdit de participer directement au travail gouvernemental, l’enjeu pour eux est d’agir à l’ombre du regard des acteurs pouvant dénoncer l’exécution de leur rôle.

La propension des quatre conseillers présidentiels à contourner leurs contraintes de rôle est toutefois fonction de leurs horizons d’attente à l’égard de leurs postes, de leurs intérêts à le jouer, ainsi que de leurs ressources au sein de l’espace gouvernemental. Compte tenu de son faible attrait pour le cabinet présidentiel, de Lattre a entretenu un rapport distancié à son rôle. En effet, il y travaillait partiellement, préférant finalement réaliser des activités ne l’éloignant pas du cursus honorum d’un inspecteur des Finances : donner des cours de préparation à l’ENA à Sciences Po, et occuper à mi-temps un emploi spécifiquement conçu pour lui par son ancien patron de la direction des Finances Extérieures. À l’automne 1959, André de Lattre est particulièrement préoccupé par la détérioration des relations entre Antoine Pinay et Charles de Gaulle, au sujet d’un déplacement à l’étranger du ministre. Il joue le rôle de médiateur entre le président et le ministre des Finances : ces efforts sont la démonstration, à l’intention du chef de son administration, de sa non-implication dans leurs désaccords. Un an après son entrée à l’Élysée, André de Lattre percevait toujours le ministre des Finances comme l’acteur lui permettant d’accéder à ses attentes professionnelles, et non le président. Il devient d’ailleurs le directeur de cabinet de Wilfried Baumgartner en janvier 1960.

Inversement, Jacques Narbonne investit son rôle de manière pro-active, mais en fonction d’autres intérêts que la perspective d’une rétribution professionnelle. Chargé de l’organisation des voyages présidentiels, il négocia l’ajout de la rédaction de notes d’information sur l’éducation à ses missions. Ancien membre fondateur du Mouvement National Universitaire d’Action Civique en 1958, cette association d’enseignants agrégés défend la réduction des effectifs scolaires au moyen d’une politique de sélection. Jacques Narbonne s’efforce de la promouvoir dans ses « notes à l’attention du Général », mais elles restent lettre morte jusqu’en 1962. Son supérieur, le directeur de cabinet René Brouillet, filtrait sans doute ses notes, préférant favoriser la conception et l’application de la loi Debré sur l’aide à l’enseignement privé. Mais, à la différence de Pierre Lelong, Jacques Narbonne manque de connaissances, de capital social au sein du gouvernement et du ministère de l’Éducation Nationale, afin d’outrepasser les limites de son rôle. Car l’horizon d’action de Pierre Lelong n’est pas limité à l’Élysée. Sa connaissance des milieux réformateurs de la recherche scientifique, présents au sein du Comité Interministériel pour la Recherche Scientifique et Technique, lui permet de les soutenir, d’agir avec eux, alors même qu’ils dépendent de Michel Debré. À tel point qu’un accord est exceptionnellement passé avec Michel Debré en 1959 afin qu’il assiste aux comités interministériels, à condition de ne pas y prendre la parole.

Jean Méo contourna également les limites de son rôle de chargé de mission au Secrétariat général de l’Élysée bien que, contrairement à André de Lattre, son avenir ne dépende plus du patronage du président grâce au poste qui lui avait été promis. Sa pratique du rôle de conseiller présidentiel s’analyse comme un compromis, entre des manières de travailler au gouvernement intériorisées depuis 1957 (au cabinet du ministre des Finances, puis à la présidence du Conseil en 1958) et ses nouvelles contraintes. Émancipé professionnellement de sa relation de collaboration au président, il dispose des ressources pour « supporter les risques et les coûts » de ses pratiques subversives [11]. Emportant avec lui ses dossiers de travail des précédents cabinets dont il a été membre, il surveille depuis l’Élysée l’application du plan de redressement économique de décembre 1958 qu’il a élaboré à la présidence du Conseil, au point de susciter l’énervement d’Antoine Pinay. Mais afin de garder une certaine influence sur le travail gouvernemental tout en respectant ses contraintes, Jean Méo cherche avant tout à se construire une « région » distincte de comportement en échangeant avec des acteurs qui ne le rappelleraient pas à l’ordre, car n’appartenant pas au gouvernement : des syndicalistes. Il applique cette stratégie dans le processus d’élaboration de la loi agricole de 1961. Il soutient, en les rencontrant, en les recommandant au cabinet du Premier ministre, des syndicalistes agricoles contre d’autres (Michel Debatisse du Centre National des Jeunes Agriculteurs, par exemple) [12]. Il s’assure de la sorte une influence indirecte sur l’écriture de la loi agricole, dont l’essentiel se déroule au cours de comités interministériels auxquels il n’a pas accès.
Les manières hétérogènes d’investir son rôle de conseiller présidentiel tendent à s’estomper à partir de la fin de la Guerre d’Algérie, sous l’effet de la consolidation des institutions de la V^e République. Cette consolidation participe de la stabilisation, chez les conseillers présidentiels, d’une pratique d’intervention dans la production des politiques gouvernementales, et de leur horizon d’attentes vis-à-vis de leur poste.

La fin de la Guerre d’Algérie, une opportunité pour les conseillers présidentiels
La nomination de Georges Pompidou au poste de Premier ministre en avril 1962 marque un tournant dans l’implication des conseillers présidentiels au niveau du travail gouvernemental. Très peu doté en ressources politiques, il est bien plus enclin au respect de la division du travail gouvernemental imposé par Charles de Gaulle, soit à ses interventions croissantes en dehors de son ancien « domaine réservé ». En effet, la fin de la Guerre d’Algérie signifie pour la position du président la recherche de nouvelles modalités d’attestation de son charisme, telle que l’intervention dans des domaines variés de politiques publiques. En témoigne la croissance du nombre de conseils restreints tenus à l’Élysée à partir de 1962 : ils réunissent sous la présidence de Charles de Gaulle, le Premier ministre, les ministres et quelques hauts fonctionnaires concernés par l’action publique à l’ordre du jour, en amont des Conseils des ministres. Cette nouvelle institution du travail gouvernemental incarne la consigne de travail donnée par le Secrétaire général de l’Élysée, Étienne Burin des Roziers, à l’un de ses chargés de mission au début de l’année 1964 : « Le Général sera d’autant mieux jugé qu’il donnera l’impression de gouverner. » [13]
Les conseillers présidentiels sont partie prenante de ce phénomène. Ils assurent l’organisation, le secrétariat et l’écriture du relevé des décisions des conseils restreints. Surtout, ils les suscitent par leurs « notes à l’attention du Général » en argumentant de l’urgence à intervenir dans un domaine, de la mauvaise ligne suivie par un ministre, etc. Les nouveaux rapports de force gouvernementaux les autorisent ainsi à s’immiscer indirectement au sein du travail gouvernemental, en y provoquant l’intervention de De Gaulle ainsi qu’en lui fournissant les éléments nécessaires à son information, soit à la formation de « sa compétence ». Ils contournent les limites de leur rôle par l’engagement du président, y compris lors des conseils restreints où ils ne peuvent prendre la parole.

Provoquer l’intervention du président sur les sujets dont ils ont la charge relève également d’un intérêt particulier pour les conseillers présidentiels. Car bénéficier d’une rétribution professionnelle en sortie de cabinet nécessite d’être apprécié par le président ou le Secrétaire général de l’Élysée dans l’exécution de son travail. Or comme l’a démontré Lucie Sponchiado, la concentration progressive du pouvoir de nomination aux postes à la discrétion du gouvernement dans les mains du président implique que les conseillers présidentiels ont de plus en plus intérêt, pour la suite de leur carrière, à se distinguer auprès d’eux. Alors qu’ils ne rencontrent que très rarement le président, susciter la tenue d’une réunion de plusieurs ministres autour de de Gaulle est un excellent moyen afin de visibiliser son activité dans ce jeu curial. En cela l’arrivée de Georges Pompidou à Matignon représente une fenêtre d’opportunités inédite pour eux, car sous Debré seuls les Comités des Affaires algériennes réunissaient des ministres à l’Élysée.

De 1962 à 1965, deux conseillers présidentiels ont particulièrement utilisé cette stratégie : Jacques Narbonne et Jean-Maxime Lévêque. Ce dernier, inspecteur des Finances succédant à André de Lattre à partir de mars 1960, est issu comme lui de la direction des Finances Extérieures et réalise son premier passage dans un cabinet à l’âge de 36 ans. Il occupe également une autre fonction administrative en même temps que son poste de conseiller technique (Secrétaire général du Conseil National du Crédit). Pourtant il investit pleinement son poste de collaborateur pendant quatre ans. Contrairement à André de Lattre, sa « fidélité » ne se place pas sur le chef de son administration, malgré les consignes reçues en ce sens : « la rue de Rivoli considérait que, si j’avais été placé auprès du général de Gaulle, c’était justement pour être, pour le compte du ministère, le gardien de ce principe (le « domaine réservé », excluant le président des affaires économiques) » [14]. Face à une inflation progressive des prix à partir de 1961, qui remettait en cause le plan de stabilisation de décembre 1958 porté au crédit de de Gaulle, il rédige plusieurs notes d’information sur le sujet mettant en avant l’inaction du gouvernement : « une conclusion s’impose : ou bien le Gouvernement n’a pas compris quelles étaient les véritables causes de la hausse générale des prix, ou bien il n’estime ni possible ni souhaitable d’intervenir sur ces causes. » [15] Les conseils restreints tenus à l’automne 1963 ont permis l’arrêt d’un nouveau plan de stabilisation.

Quant à la politique d’« orientation » scolaire promue par Jacques Narbonne depuis 1959, elle trouve écho auprès de ses supérieurs à partir de la fin de l’année 1961. Le remplacement de René Brouillet par Georges Galichon a permis la saisie du président sur cette question. En 1963, Jacques Narbonne devient conseiller technique sur l’éducation nationale, marquant la légitimité acquise par cet entrepreneur de cause. Arguant de l’urgence à agir afin de « canaliser » les « flux » étudiants vers l’université en direction de l’enseignement supérieur technique, quatre conseils restreints sont organisés sur cette thématique entre 1963 et 1965 [16], bien avant la loi d’orientation scolaire de 1968.

Conclusion

La démonstration publique des « compétences » multiples du président de la République ne saurait être comprise sans la place occupée par les conseillers présidentiels au sein du travail gouvernemental. Elle ne serait pas envisageable sans une division du travail conséquente au sein du cabinet présidentiel, sans l’avènement de rapports de force gouvernementaux favorables aux collaborateurs du président à partir de 1962, et sans un alignement de leurs perspectives de carrière sur le pouvoir de nomination du président aux postes relevant de la discrétion du gouvernement. La conjonction de ces phénomènes a permis aux conseillers présidentiels de rendre le travail gouvernemental plus dépendant du président, l’autorisant à tirer crédit des multiples politiques réalisées par « son » gouvernement. Ils ont rendu possible une nouvelle forme de représentation du rôle présidentiel, une position d’autorité éminente.