Comment l’État peut-il connaître l’opinion publique ? Bien avant l’invention des sondages, les préfets du début du XIXe siècle ont eu pour mission de mettre en forme et de mesurer l’opinion prêtée à la société civile. Pierre Karila-Cohen décrypte la naissance de cette nouvelle manière de gouverner.
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Recensé : Pierre Karila-Cohen, L’État des esprits. L’invention de l’enquête politique en France (1814-1848), Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2008. 400 p., 24€.
couverture du livre
Plus qu’une version simplement remaniée de sa thèse, Pierre Karila-Cohen livre avec L’État des esprits les résultats d’une recherche dont l’objet la situe d’emblée au cœur de la politique contemporaine et de son fonctionnement. La croyance en l’opinion publique continue en effet d’alimenter l’offre et la demande de sondages, donnés pour des indicateurs fiables, parce qu’ils seraient scientifiques, de l’avis des Français sur telle ou telle question ou personnalité. Après les travaux de Pierre Bourdieu [1], qui s’était employé très tôt à invalider l’existence même d’une opinion publique, puis ceux de Loïc Blondiaux, avec La fabrique de l’opinion [2], l’ouvrage de Pierre Karila-Cohen apporte une contribution décisive à la critique raisonnée de la notion et de ses dérivés statistiques. En explorant les années 1814-1848, l’auteur nous fait assister au surgissement puis à l’enracinement progressif de cette enquête politique qui, sous les monarchies constitutionnelles, ambitionne de saisir l’opinion ou l’esprit publics, exigeant des pouvoirs en place la mise en œuvre de procédures spécifiques et se signalant, dans les archives, par la production d’un immense « texte collectif » (p. 14), formé des milliers de rapports [3] consacrés à l’« état des esprits ».
1814-1815 : à la recherche de « l’opinion publique »
Parce qu’il s’agit de monarchies constitutionnelles, reposant chacune sur des gouvernements de type représentatif, la Restauration (1814-1830) et la monarchie de Juillet (1830-1848) constituent un moment d’épanouissement exceptionnel dans l’affirmation et la diffusion du concept même d’opinion publique. Invoquée pour affirmer l’existence, face à l’Etat, d’une société civile autonome, apte à la réflexion politique, cette « opinion » ne passe pas pour être le fait, cependant, de tous les Français : dans le cadre étroit des régimes censitaires, elle a d’abord son siège, chez les essayistes comme chez les hommes politiques, dans les classes dites « supérieures » de la société. Cette restriction s’accompagne, pour les observateurs, d’un constat parfois amer, celui de la diversité des opinions, qui la désigne comme la source de désaccords dans le jeu politique, tandis que s’affrontent les forces dominantes que sont le royalisme, le bonapartisme et le républicanisme.
Bien que réel, l’héritage révolutionnaire et impérial en termes d’enquêtes sur l’opinion publique ne constitue pas, entre 1814 et 1848, un horizon de références. Aux yeux de la Police générale, l’esprit public s’apparentait presque exclusivement à un synonyme d’ordre public, ce qui explique en partie l’éclipse, entre 1799 et 1814, de l’enquête politique : par contraste, le rejet de l’autoritarisme napoléonien conduit les partisans de la monarchie libérale à prendre en compte l’opinion publique, et donc, dans le but d’exercer comme il convient le « gouvernement des masses », à élaborer des modes de surveillance spécifique. Gagnés par ce que Pierre Karila-Cohen nomme une « fièvre investigatrice » (p. 86), les philanthropes, les dirigeants et les administrateurs formulent et intériorisent les codes d’une culture de l’enquête politique, qui ouvre progressivement l’espace nécessaire à une discipline gouvernementale nouvelle, au terme d’une série d’étapes entées chacune sur leur contexte, mais reliées les unes aux autres par un processus d’enracinement.
Dans une atmosphère de peur et d’incertitude politiques, la première Restauration se signale, en 1814, par la conduite d’enquêtes de « réappropriation » (p. 99) : il s’agit à travers elles, pour les Bourbons et leurs partisans, non seulement de redécouvrir le royaume, mais aussi d’établir leur domination sur un territoire et sur leurs sujets. Dans le foisonnement général d’initiatives qui se multiplient alors, Pierre Karila-Cohen se concentre plus particulièrement sur quatre enquêtes : la tournée entre avril et juillet 1814 des commissaires royaux, la demande d’un « tableau » de la France formulée par le ministère de l’Intérieur, la mission des six « délégués de police » envoyés par Beugnot dans tout le royaume et enfin le lancement, par Guizot, d’une « statistique morale du Royaume ». À travers l’analyse des motifs qui président à leur demande, l’origine de leurs rédacteurs, la nature des démarches entreprises et la comparaison des résultats produits, Pierre Karila-Cohen peut esquisser le bilan de cette « cacophonie créatrice » que fut la première Restauration, bilan qui dit moins d’ailleurs l’utilisation ou l’utilité de ces enquêtes que certains de leurs effets, au premier rang desquels celui qui consiste à projeter, sur l’ensemble du territoire français, des luttes ou des divisions « qui agitent les bords de la Seine » et, inversement, à reporter à Paris des querelles de nature locale. Le nombre, l’hétérogénéité de ces enquêtes participent d’ailleurs de la désorganisation du ministère de l’Intérieur et de l’impréparation du pouvoir monarchique qui expliquent le paradoxe selon lequel les mêmes hommes qui ont voulu connaître l’opinion, entre 1814 et 1815, n’ont appréhendé ni l’impopularité croissante du régime ni la rapidité du retour de Napoléon.
Enjeu de pouvoir, l’enquête sur l’opinion se trouve, entre 1815 et 1818, au cœur d’une « bataille de l’esprit public » qui voit s’affronter, durant les premières années de la seconde Restauration, d’une part les réseaux ultras actionnés par le ministère de l’Intérieur, d’autre part les stratégies informationnelles développées par le ministère de la Police générale. Le « virus policier », qui n’épargne pas même la famille royale, donne ainsi lieu aux rapports du duc d’Angoulême à l’occasion du voyage qu’il effectue pour tenter de mettre un terme à la Terreur [4], à ceux des sociétés ultras ou aux collectes de renseignements exigées par Vaublanc, qui accompagnent un vaste mouvement d’épuration, municipale notamment. Pour contrer cette offensive ultra [5], Decazes commence par mener la contre-épuration des hauts fonctionnaires de police, auxquels il réclame ensuite, en vue de préparer les élections consécutives à la dissolution de la Chambre introuvable le 5 septembre 1816, une surveillance de l’esprit public qui s’apparente, à bien des égards, à la première enquête de « prospective électorale ». Prenant pour critère la masse des archives produites au cours des années 1815-1818, Pierre Karila-Cohen les définit comme un « moment » fondateur, à l’inverse des années 1830-1834, quand l’épuration préfectorale conduite sous la monarchie de Juillet et la conviction de ses élites de représenter la nation entraînent plutôt une accalmie investigatrice.
Les scrutateurs de l’opinion : le préfet et le procureur
Troisième temps dans l’histoire de l’enquête politique, celui de l’enracinement : des années 1820 à 1848, elle devient pour ainsi dire un « exercice ordinaire » (p. 209), un mode de fonctionnement global, inséparable du fonctionnement normal de l’Etat sous les monarchies constitutionnelles. Un triple processus se met en place, de banalisation, de dilatation et de diversification de l’investigation sur l’esprit public, dont Pierre Karila-Cohen analyse l’origine, les auteurs et les résultats. L’enracinement de l’enquête politique se traduit par la régularité des demandes ministérielles, adressées directement aux agents privilégiés que sont les préfets, en correspondance directe et confidentielle avec le cabinet du ministre de l’Intérieur, mais aussi aux magistrats, aux militaires et aux gendarmes. L’injonction ministérielle, cependant, n’a pas la régularité d’une pulsation, et s’exprime en priorité lors des moments de crise ou d’élection, obéissant ainsi à une « chronologie de l’anxiété qui connaît ses flux et ses reflux » (p. 238).
lettre
Enquêtant lui-même sur les enquêteurs, Pierre Karila-Cohen se livre à une étude précise et vivante de l’investigation préfectorale. Administrateur, notable, agent électoral et responsable de haute police, pouvant compter sur le relais d’une chaîne d’information (et donc d’informateurs) qui comprend les maires, les agents de police et les gendarmes, le préfet investit ses différents rôles dans cette mission spécifique d’établissement et d’analyse de l’état des esprits : à cheval ou au bal, dans les salons et au cours des cérémonies qui jalonnent son administration – installation à la préfecture, conseil de révision, ouverture des collèges électoraux – le préfet constitue le maillon privilégié du renseignement politique, mais l’exercice de cette activité ne s’accompagne pas pour autant d’une efficacité parfaite. La mission de surveillance assignée aux préfets suscite chez certains une forme de répugnance, et surtout de lassitude. Elle peut se heurter, de surcroît, au refus des maires ou à l’incompétence des agents subalternes. Enfin, et cet aspect constitue sans doute l’un des plus intéressants en termes d’interaction entre le pouvoir et la société civile, l’existence d’un regard policier qui cherche à traquer les opinions divergentes est si bien intégrée par les populations locales que celles-ci participent de sa construction et savent, le cas échéant, l’utiliser pour faire aboutir une demande ou obtenir un secours.
Les imperfections de l’instrument préfectoral expliquent en partie le recours à d’autres relais, chacun développant pendant ces trois décennies une culture spécifique de la surveillance politique, indexée sur ses propres pratiques professionnelles et sur ses propres atouts dans l’exercice de l’observation. Si l’armée, surveillée et se surveillant elle-même, aspirant à une neutralité politique que vient garantir en 1834 le statut des officiers, se distingue autant par sa maladresse que par son manque de zèle lorsqu’il s’agit de surveiller l’état des esprits, si la gendarmerie, mobile et proche, dans tous les sens du terme, des populations, confond trop souvent esprit et ordre public, les magistrats paraissent en revanche mériter la « palme » de la surveillance. À la police judiciaire, leur devoir premier, les procureurs généraux et les procureurs du roi acceptent pour la plupart de joindre la police politique, formant une chaîne d’information parallèle à celle qui mène du maire au sous-préfet puis du sous-préfet au préfet, et qui se distingue par la qualité de ses enquêtes : capables de séparer des sphères différentes d’observation et d’activité, les magistrats se signalent par leur prétention à livrer des rapports qui, pour les plus élaborés, ambitionnent d’être des accumulations de preuves.
Surveillance et connaissance : un bilan médiocre
L’enquête sur les conditions de l’enquête révèle ainsi les tensions, les difficultés et les réactions qu’elle engendre, tant du côté des producteurs de l’information politique que du côté des enquêtés eux-mêmes. Pierre Karila-Cohen se sert de cette plongée au cœur de la fabrique de l’enquête pour apprécier l’utilité et l’unité d’un discours diffracté en des milliers de pages écrites par des auteurs qui se comptent par centaines. C’est elle qui lui permet de montrer comment la production du renseignement politique oscille, selon la position de l’enquêteur dans sa hiérarchie, entre un savoir immédiatement utile pour son commanditaire et des analyses plus fines et plus désintéressées du fonctionnement de l’opinion. L’analyse des contenus autorise le repérage et la classification des formes stéréotypées de la prose administrative que sont « le rapport sur rien et le rapport sur soi ». Dictés par la nécessité d’écrire, le « rapport sur rien » se dit en paraphrase, en fiction, platitude, répétition et remplissage des rubriques de l’enquête ou du rapport, tandis que le « rapport sur rien » se décline, en ego-discours, selon trois modalités : la profession de foi politique, l’autovalorisation de l’action administrative ou encore, bien que moins fréquente, la fuite dans des phantasmes politiques personnels. En posant la question du problème pratique du recueil de l’opinion par les agents de l’administration, Pierre Karila-Cohen permet donc à son lecteur de comprendre pourquoi les enquêtes politiques, par ailleurs si inventives et si fréquentes après 1815, n’aboutissent toutefois qu’à un bilan médiocre : elles ne forment pas, elles n’informent guère la décision gouvernementale, elles servent à la conforter.
Les images associées aux départements administrés, les discours des ministères centraux sur l’ensemble du royaume, les minutes des précédents rapports, où chacun peut puiser pour rédiger le sien, encouragent en effet la répétition et le conformisme. De plus, le fonctionnement pyramidal de l’enquête politique, à chaque nouvelle étape qui le conduit à Paris, produit sur le message un effet de lissage : le niveau préfectoral, le niveau ministériel aussi, constituent de la sorte des passages critiques, véritables goulets d’étranglement qui expliquent, par exemple, que l’enquête la plus ambitieuse et la plus suivie de la Restauration, à partir de 1827, n’a pas éclairé les hommes au pouvoir – Villèle et Polignac [6] en particulier – sur la situation complexe de la France à cette période, et qu’elle a pu servir en 1830 à un coup de force suicidaire pour le régime. La faiblesse du bilan tient aussi, et peut-être surtout, au caractère homogène, chez les administrateurs et les destinataires de l’enquête, d’une logique d’analyse binaire, qui oppose aux sommets fiables de la société les « masses » incultes, aux représentants naturels de l’Etat ce peuple soumis et innocent qu’il faut préserver de l’infection politique. La nécessité d’être synthétique, le cadre égalitaire, « pour ne pas dire [jacobin] » (p. 337), que constitue le département pris pour échelle de référence, l’étrangeté bien souvent de l’administrateur à son terrain contribuent à vider les rapports de toute substance. Paraphrase de la circulaire ministérielle, descriptions générales, explications globales, voire transposables, permettent de comprendre cette étrange faiblesse du renseignement politique de la monarchie constitutionnelle : elle ne réside pas dans l’insuffisance des informations recueillies, mais bien dans ce « trop plein de renseignements collectés selon des perspectives différentes » (p. 322) par des hommes chez qui le fonctionnaire l’emporte, dans l’immense majorité des cas, sur le sociologue.
Si la recherche des indicateurs les plus sûrs de l’opinion, comme le rappelle Pierre Karila-Cohen, est concomitante de la croyance sociale en sa puissance, l’élaboration de ces mêmes indicateurs, leur fiabilité et leur utilisation n’en posent pas moins problème. La fabrique de l’opinion est aussi, en démocratie, fabrique d’opinion, et la sociologie politique, profondément influencée par les modes d’observation forgés par l’administration des monarchies constitutionnelles – ce dont témoigne les tournées départementales effectuées par André Siegfried pour la rédaction du Tableau politique de la France de l’Ouest (1913) – n’en finit plus de déconstruire ou d’interroger les sondages, les enquêtes diverses et les procédures de renseignement constitutives de notre univers politique. À l’ampleur du corpus analysé et à l’intelligence de sa démonstration, l’ouvrage de Pierre Karila-Cohen joint le double mérite d’historiciser l’opinion et de recontextualiser, en tenant chaque fois compte des instances et des agents producteurs de l’enquête, l’offre et la demande de renseignements dont la « démocratie participative » apparaît, dès lors, soit une tentative de dépassement, soit le dernier avatar.
Source images : © CRDP de Champagne-Ardenne, 2001
par , le 17 septembre 2008
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Pour citer cet article :
Thibaut Trétout, « En quête de l’opinion publique. L’État et la connaissance des esprits dans la France du premier XIXe siècle », La Vie des idées , 17 septembre 2008. ISSN : 2105-3030. URL : https://laviedesidees.fr./En-quete-de-l-opinion-publique
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À lire aussi
Notes
[1] Bourdieu (Pierre), « L’opinion publique n’existe pas », Les Temps modernes, 1973, p. 1292-1309.
[2] Blondiaux (Loïc), La fabrique de l’opinion. Une histoire sociale des sondages, Seuil, 1998.
[3] L’analyse de la situation politique, la description des sociétés locales, l’analyse de la répartition ou de l’origine des opinions forment l’essentiel du contenu de ces rapports, dont la présentation d’ensemble et les détails cependant, peuvent varier d’une enquête ou d’un régime à l’autre : l’uniformisation des rapports n’est que progressive.
[4] Entre novembre 1815 et janvier 1816, le Midi de la France est le théâtre d’affrontements sanglants, ayant pour toile de fond des tensions religieuses, l’accusation de bonapartisme après les Cent Jours, et l’héritage passionnel de la Révolution.
[5] L’ultracisme désigne, dans la France de la Restauration, le courant de pensée et d’action politiques qui à droite, des réactionnaires jusqu’aux contre-révolutionnaires, se définit a minima par la volonté de rétablir l’autorité absolue du roi et le primat de l’Église catholique.
[6] Joseph de Villèle (1773-1854), ministre des Finances en décembre 1821, accède en septembre de l’année suivante au poste de président du Conseil, qu’il occupe jusqu’en 1827, et se signale tout au long de son ministère, d’une exceptionnelle longévité, par le caractère conservateur de ses mesures, qui visent à prévenir toute dérive libérale du royaume. Jules de Polignac (1780-1847), appelé par Charles X en août 1829 pour succéder à Martignac, soutient et prépare la rédaction des quatre ordonnances du 26 juillet 1830, qui sont à l’origine des Trois Glorieuses et précipitent la chute de la Restauration.
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