Histoires de l’union monétaire européenne

À propos de : E. Mourlon-Druol, A Europe Made of Money. The Emergence of the European Monetary System, Ithaca, et H. James, Making the Monetary Union, Cambridge

À quelques mois d’intervalle ont été publiés deux ouvrages qui accroissent considérablement notre connaissance de l’histoire de l’union monétaire européenne. Ils partagent une approche commune en ce qu’ils étudient cette histoire en insistant sur les négociations dans des comités transnationaux, tout en replaçant constamment ces dernières dans le contexte des contraintes politiques et économiques nationales. Une des interrogations centrales de chacun des ouvrages porte sur les liens complexes que les décisions et discussions des comités européens transnationaux entretiennent avec les politiques nationales et sur l’autonomie temporelle, idéologique, administrative et démocratique relative dont les premières jouissent par rapport aux secondes.

Les objets respectifs de ces deux livres sont toutefois différents. L’ouvrage d’Emmanuel Mourlon Druol, A Europe Made of Money  : The Emergence of the European Monetary System, s’intéresse exclusivement aux négociations et propositions qui débutent avec le rapport Werner de 1970, où est pour la première fois mentionné officiellement l’objectif d’une union monétaire, et aboutissent en 1979 à la création du Système monétaire européen (SME) qui lie les taux de change de huit pays de la Communauté économique européenne (CEE) autour d’une devise pivot virtuelle, l’ECU. Le livre d’Harold James, Making the European Monetary Union  : The role of the Committee of Central Bank Governors and the Origins of the European Central Bank s’intéresse, comme le sous-titre l’indique, principalement au « Comité des gouverneurs ». Ce comité, créé en 1964 et rassemblant les gouverneurs des banques centrales de la CEE, joua un rôle prépondérant dans les discussions monétaires européennes jusqu’à constituer le corps principal du Comité Delors de 1988 qui décida de la création d’une monnaie unique, l’Euro.

Du fait de leurs objets multiples et transnationaux, les deux ouvrages synthétisent un nombre imposant de sources en plusieurs langues et provenant de diverses institutions. Pour écrire son livre qui est bien plus qu’une simple histoire du Comité des Gouverneurs, Harold James a pu consulter les archives de ce Comité ainsi que celles du Comité Delors, qui ne sont à ce jour pas accessibles au public [1]

Au delà du tour de force, cela fait de ces ouvrages des ressources inédites et essentielles pour les travaux à venir. Les thèses claires et pleinement documentées qui y sont défendues offrent des remises en perspective fondamentales et des nouveaux points de départ pour l’historiographe de l’union monétaire européenne, et plus largement pour l’histoire économique et politique de l’Europe depuis les années 1960. Premièrement, James et Mourlon-Druol montrent clairement que l’idée d’union monétaire est le fruit de discussions et négociations continues pendant une vingtaine d’années, notamment à partir des propositions du Plan Werner. Si les historiens avaient jusqu’à aujourd’hui surtout retenu les moments de rupture ou de changement institutionnel, il est clair avec ces deux ouvrages que les discussions autour de l’union monétaire — houleuses et souvent inabouties il est vrai — se sont poursuivies sans guère d’interruption tout au long des années 1970 et 1980. Deuxièmement, l’analyse précise des archives révèle que l’union monétaire n’est pas le fruit d’une pensée unique et homogène qui se serait imposée au cours du temps. Les dissensions entre les représentants de chaque pays, entre les « experts » économiques, mais surtout au sein même des administrations nationales (entre banque centrale et gouvernement par exemple) jalonnèrent les négociations. L’histoire de l’union monétaire est celle de résistances, de compromis et de conflits politiques et intellectuelles dont la logique ne fut jamais donnée a priori. Nous sommes loin ici des théories du complot qui accompagnent parfois les récits de l’émergence de l’Euro [2] . Cet apport majeur du travail des deux historiens est indubitablement nécessaire pour le débat politique et démocratique actuel et il montre combien il est essentiel d’entrer dans le détail souvent fastidieux des négociations. Enfin, troisièmement, on apprend de ce travail que la possibilité d’une union budgétaire et d’une union bancaire accompagnant l’union monétaire n’a pas été oubliée, mais consciemment écartée au cours du temps. Sur cette question, réanimée par la crise actuelle, Harold James n’hésite pas à prendre parti et à critiquer l’absence d’union budgétaire et bancaire adéquate en Europe qu’il considère comme une imperfection institutionnelle. Il conclut avec lucidité sur le fait que l’Union monétaire, décidée lors du Traité de Maastricht et accomplie en 1999, est insuffisante pour atteindre le but pour laquelle elle avait été conçue, c’est à dire résoudre les problèmes monétaires et financiers européens.

Le temps long de la négociation

Dans son introduction, Emmanuel Mourlon-Druol exprime la volonté de contester l’interprétation conventionnelle selon laquelle le projet d’union ou de coopération monétaire européenne aurait été abandonné immédiatement après l’enterrement du Plan Werner en 1971 et ne serait réapparu qu’en 1977 avec le discours du président anglais de la commission européenne, Roy Jenkins, qui conduisit à la création du SME. L’objectif de l’auteur est donc de retracer la logique des discussions et des nombreux rapports qui se sont succédé au cours des années 1970. Harold James repère un phénomène similaire pour les années 1980 : les initiatives et propositions furent nombreuses avant qu’émerge le comité Delors de 1988 et les discussions qui eurent lieu au sein de ce dernier sont ainsi difficilement compréhensibles sans une analyse des positions préalables de chaque pays et de chaque acteur. Mais la différence majeure entre la création du SME et du comité Delors est que le premier ne représenta pas, contrairement au second, une rupture importante. Une des thèses fortes de A Europe Made of Money (chp. 7 et 8), confirmée par Making the Monetary Union, est que la création du SME fut présentée par Valéry Giscard d’Estaing et Helmut Schmidt comme une avancée majeure alors qu’elle n’était pas originale par rapport aux propositions précédentes sur la coopération européenne et surtout, qu’elle se heurta à des contraintes techniques et politiques si fortes que le SME devint, comme le « serpent monétaire européen » auquel il succéda, un simple mécanisme d’ajustement des taux de change, impuissant à résoudre politiquement les déséquilibres de balance des paiements au sein des pays de la CEE. Il fut donc incapable d’apporter une stabilité monétaire à l’Europe, comme les déboires des années 1980 le révélèrent rapidement. Schmidt, qui avait dû prendre de court la Bundesbank, la banque centrale de la RFA, pour imposer l’idée d’un nouveau système monétaire, ne réussit pas à faire de cette mesure la matrice d’une coopération monétaire renforcée. On pourrait dire que le comité Delors représenta un processus opposé : de ce qui devait être originalement une simple enceinte de discussions techniques, ressortit une rupture politique majeure. Lorsque Jacques Delors, président de la Commission européenne, forma son comité, il reçut l’ordre de ne pas se prononcer sur la désirabilité d’une union monétaire, mais seulement d’en discuter les enjeux techniques, comme de nombreux comités ou rapports l’avaient déjà fait depuis celui de Werner (James, p. 236). Cette fois, pour réussir à mettre en place le processus politique qui allait aboutir au traité de Maastricht puis à l’Euro, les gouverneurs des banques centrales durent, après s’être mis d’accord entre eux, faire pression sur des gouvernements souvent réticents. Le rôle moteur et décisif de Jacques Delors et de Karl Otto Pöhl, gouverneur de la Bundesbank, sont particulièrement bien mis en avant par Harold James qui consacre une part importante de l’ouvrage à l’explicitation de ces positions pour tenter d’apporter quelques éléments de réponse à ce qui demeure un paradoxe de l’histoire européenne : comment, alors que la Bundesbank était à l’origine fortement opposée à l’union monétaire, le comité Delors aboutit à un consensus sur une union monétaire avec une banque centrale et une politique monétaire précisément calquées sur le modèle de la Bundesbank.

Selon James (cf. chapitre 7), le consensus atteint au sein du Comité Delors se comprend comme la résultante de quatre forces complémentaires, qui ont déjà été mises en valeur dans la vaste littérature sur la construction européenne. La progression de l’idéal européen, tout d’abord, notamment au sein des élites, qui a fait émergé le sentiment de nécessité d’un accord. Deuxièmement, le rôle moteur nouveau assumé par la Commission européenne, et en particulier de Jacques Delors, qui est notamment à l’œuvre dans la signature de l’Acte unique européen de 1986 (qui libéralise le marché des capitaux en Europe à l’horizon 1992, mais n’inclut pas de mesures de politique monétaire). Troisièmement, le consensus peut s’interpréter comme le fruit d’un équilibre des pouvoirs entre les principales nations, en particulier entre l’Allemagne insistant sur la nécessité d’une banque centrale indépendante des pressions politiques et la France défendant un mécanisme de contrôle commun de l’économie. Enfin, la décision d’une monnaie et politique monétaire commune peut s’interpréter comme une réponse politique à la libéralisation des marchés financiers et aux turbulences qu’elle entraîna sur les marchés de capitaux et marchés des changes au cours des années 1980.

Quelques experts et la démocratie européenne

Un facteur décisif de la continuité que l’on observe dans les discussions et négociations monétaires au cours du temps est que les principaux acteurs furent souvent les mêmes pendant ces deux décennies. Naviguant entre des postes au sein des banques centrales, des ministères des finances et des institutions européennes ou internationales (OCDE, BRI), plusieurs acteurs traversent les années et se retrouvent fréquemment dans de nouvelles enceintes de négociations. À ce titre, la connaissance des débats monétaires des années 1970 accroît considérablement la compréhension des discussions et des enjeux au sein du Comité Delors puisque une bonne partie de ses membres y ont fait leurs premières armes : outre Delors lui-même, Niels Thygesen, Alexandre Lamfalussy, Jacques de Larosière, Karl Otto Pöhl, ou Wim Duisenberg en particulier ont déjà eu maintes occasion de discuter ensemble de la question monétaire. Ce dernier, par exemple, fut l’auteur d’un « plan » remarqué en 1976 sur la coopération monétaire (Mourlon-Druol, chp. 4) et devint en 1998 le premier gouverneur de la Banque centrale européenne.

Mourlon-Druol et James consacrent une part importante de leur analyse à présenter l’évolution de la position des acteurs au fil du temps, en se demandant notamment dans quelle mesure celle-ci s’affranchit des exigences nationales auxquels certains sont liés par leur fonction. Dans ce but, ils discutent notamment la notion de « communauté épistémique » employée fréquemment en sciences politiques, pour désigner les groupes d’experts partageant un ensemble de convictions et de solutions et les proposant aux décideurs politiques en vue de réformes. Les auteurs montrent alors de manière très convaincante comment cette notion échoue à expliquer le déroulement des négociations européennes puisque les parties prenantes adoptaient des points de vue souvent très différents sur les mesures à prendre et les objectifs à atteindre. Loin d’être le fruit d’une communauté d’experts détachés du monde et réussissant à imposer un point de vue homogène, les négociations de l’Europe monétaire — y compris au sein du Comité des Gouverneurs — apparaissent bien plutôt comme le lieu de conflits et de rapports de forces où jamais l’échelle transnationale ne s’autonomise totalement de l’échelle nationale. Les oppositions entre la France et l’Allemagne sont particulièrement bien retracées et expliquées dans les deux ouvrages et soulèvent plus d’un parallèle avec les négociations européennes actuelles. À l’intérieur d’un même pays, les points de vue peuvent diverger très sensiblement, principalement entre la banque centrale et le gouvernement, comme on le voit particulièrement en 1978-1979 en Allemagne et lors du comité Delors en France et en Angleterre. La complexité et la longueur terrible de ces négociations, ainsi que leur issue souvent rocambolesque donnent l’impression d’une absence de modèle de concertation politique européen. Les pas lents vers la monnaie unique européenne sont parsemés de querelles intestines où les gouvernements essaient de passer outre la Commission et où les banques centrales tentent d’écarter les gouvernements, où le recours aux solutions transnationales est bien souvent utilisé principalement pour résoudre des problèmes politiques nationaux.

L’Union monétaire, l’enfant terrible

Enfin, ces deux ouvrages permettent de mieux comprendre que l’unification monétaire européenne s’insère toujours dans des processus historiques globaux. On sait quel argument la réunification de la RFA et la RDA fournit à la France pour pousser l’Allemagne à accepter un renforcement européen. Pour les années 1970, Emmanuel Mourlon-Druol montre bien à quel point l’inquiétude de l’Allemagne face à l’échec de Bretton Woods et les critiques virulentes de Schmidt contre la politique monétaire des États-Unis poussèrent fortement à renforcer la coopération monétaire en Europe.

La tendance internationale vers l’indépendance des banques centrales au cours des années 1980 est évidemment un facteur explicatif de la forme institutionnelle proposée pour la BCE. Les auteurs parlent toutefois peu de la façon dont la libéralisation financière et bancaire, commencée au cours des années 1970 et considérablement accrue dans les années 1980, a façonné les propositions d’union monétaire. L’élément est d’autant plus pertinent pour leur analyse que les différentes banques centrales européennes jouèrent dès la fin des années 1960 un rôle important dans la libéralisation en abandonnant volontairement peu à peu une grande partie du contrôle qu’elles exerçaient sur les marchés depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. En accroissant la volatilité des flux de capitaux, la libéralisation financière renforça la nécessité d’une réponse politique européenne à l’instabilité monétaire ; en diminuant fortement le rôle des banques centrales dans le contrôle des banques et la politique du crédit, la libéralisation favorisa aussi une union monétaire fondée sur une banque centrale indépendante sans responsabilité de supervision bancaire et sans contrôle direct du crédit. Harold James insiste sur le premier point en montrant notamment comment cet argument fût poussé par l’économiste italien Tommaso Padoa-Schioppa au sein du comité Delors, mais le deuxième élément reste encore à explorer afin de réintégrer pleinement l’histoire des banques centrales nationales au sein de l’histoire de l’union monétaire. Dans quelle mesure les réformes internes des différentes banques centrales européennes au tournant des années 1970-1980 préparèrent-elles la voie à l’union monétaire ?

Les archives du comité Delors montrent sans ambiguïté que l’idée d’un budget commun fut proposée et débattue et qu’il était conçue par certains (principalement Lamfalussy) comme une nécessité à l’établissement d’une union monétaire. Jacques Delors lui-même prévoyait que le budget communautaire représenta 3% du PIB de la zone euro en 2000 alors qu’il stagne aujourd’hui à 1% de ce PIB. Mais les raisons pour lesquelles cette idée fut abandonnée sont loin d’être claires ; il semble même qu’elle ne fut jamais réellement discutée collectivement de manière réaliste. On suppose qu’une telle avancée politique se heurtait à trop de contraintes et qu’il y avait sur le plan budgétaire ni l’habitude des négociations passées ni la contrainte des marchés financiers et des changes, qui furent décisives pour l’établissement de l’union monétaire. D’autres sources et travaux permettront sans doute aux historiens futurs d’éclairer ces points.

La raison du refus de confier à la Banque centrale européenne un rôle de supervision bancaire et financière — et donc de prêteur en dernier ressort — est quant à elle beaucoup plus claire. Cette opposition, formulée au cours de l’année 1990 lors des discussions sur les statuts de la future banque centrale, vint principalement des représentants allemands mais rallia rapidement les autres membres (cf. James, p. 292 et 313-315). Les arguments principaux étaient le danger d’aléa moral dans le cas du sauvetage des banques ainsi que les problèmes de légitimité démocratique que poserait la mise en place de la régulation bancaire dans le cadre d’une institution indépendante des parlements. On ne peut aujourd’hui que constater combien, depuis 2008, l’Europe a surmonté beaucoup plus facilement les réticences de cet ordre que les réticences d’union budgétaire...

Dans son introduction, Harold James remarque avec ironie combien l’avènement de l’union monétaire européenne fut le fuit d’une étrange combinaison. L’idéal d’une monnaie sans État et d’un cadre institutionnel empêchant que la politique monétaire ne finance le laxisme des gouvernements fait de la zone euro une enfant des théories de Friedrich Hayek ; la concertation intergouvernementale sur les monnaies et les ajustements de balance des paiements l’affilient aux théories de John Maynard Keynes et aux idéaux de la conférence de Bretton Woods. A Europe Made of Money et Making the European Monetary Union sauront convaincre le lecteur que le chemin vers l’union monétaire fut tortueux, pavé d’incohérences et d’échecs comme d’élans remarquables de courage politique, et qu’il est à ce jour malheureusement inabouti. L’Euro demeure l’enfant bâtard des théories économiques et des bouleversements politiques de la seconde moitié du vingtième siècle.