L’Europe et ses réfugiés politiques au XIX^e siècle

« Migrants », « demandeurs d’asile », « réfugiés ». Au cœur de l’été 2015, ces trois termes, régulièrement mis en avant à la une des journaux pour décrire l’actuelle crise migratoire connue par la Méditerranée et l’Union européenne, faisaient l’objet d’enquêtes dans la presse. Le 20 août, la chaîne d’information Al Jazeera décidait de bannir l’emploi du mot anglais migrants à l’antenne, terme qui, aux yeux de plusieurs de ses journalistes, prêtait à confusion et tendait à la déshumanisation de ceux que la chaîne préférait qualifier de refugees. Les médias français se sont aussi interrogés sur leur propre vocabulaire et ont cherché à mieux désigner ces hommes et ces femmes prêts à tout pour rejoindre l’Union européenne. Un article paru dans Libération appelait à la plus grande vigilance dans l’usage des termes choisis pour les désigner, soulignant que tous « les réfugiés sont des migrants », mais que tous les migrants ne sont pas des réfugiés [1] ».

Tandis que le « réfugié » renvoie à la reconnaissance d’un statut juridique, qui fait l’objet depuis la Convention de Genève de 1951 d’une définition internationale, le second met uniquement l’accent sur l’acte du déplacement dans l’espace, sans que n’y soit attachée l’idée d’une quelconque installation dans un pays d’accueil. Si l’on parle de « migrants », en laissant ainsi le flou planer sur la motivation du départ – professionnelle, familiale, authentiquement politique ? –, on se refuse pourtant dans le vocabulaire courant et médiatique à employer pour eux le terme d’« immigrés » ; un mot que l’on réserve à ceux qui sont appelés à se faire une place dans un État d’accueil, alors même que nombre des « migrants » sont immobilisés plusieurs mois, voire des années, dans les pays où ils demandent l’asile. L’appel lancé par le porte-parole du Haut-commissariat des Nations Unies pour les réfugiés en août 2015, qui demandait à « chacun d’utiliser le terme qu’il veut », à condition qu’une « réflexion soit menée sur le sens qui se cache derrière les mots que nous choisissons », suggérait le caractère crucial du choix du vocabulaire.

Pour comprendre l’ampleur des mouvements migratoires qui se dirigent depuis le début de l’année 2015 vers l’Union européenne, le recours, même réfléchi, au lexique le plus contemporain s’avère néanmoins insuffisant. De même, les discours mettant en avant cette crise « sans précédent » tendent à minorer la richesse du passé migratoire de l’Europe. Certes, les migrations depuis la Méditerranée ont un caractère massif depuis plusieurs mois – l’Allemagne, première destination des migrants, a totalisé un million de demandes d’asile au cours de la seule année 2015 – ; ces mobilités acquièrent aussi une dimension nouvelle en raison du profil sociologique de ceux qui prennent le chemin de l’Europe, eux qui ressemblent de plus en plus, par leur niveau d’éducation et leurs modes de vie, aux Européens. Toutefois, la crise de l’asile n’est pas neuve, et c’est en projetant un éclairage sur les migrations contraintes d’un autre siècle, le XIX^e siècle, que s’offrent à nous des clés pour comprendre le caractère crucial des choix lexicaux, mais aussi pour saisir les permanences et discontinuités dans l’élaboration d’outils migratoires par les États d’accueil européens.

« Exilés », « réfugiés », « proscrits » ou « émigrants » ?

C’est au XIX^e siècle, « siècle des exilés [2] », que commence une ère nouvelle pour les migrations contraintes. La Révolution française avait donné lieu à la première migration de masse de l’époque contemporaine, celle des « émigrés » contre-révolutionnaires dont le nombre a sans doute avoisiné les 150 000 personnes. Néanmoins, « l’émigré », présenté a posteriori dans l’historiographie républicaine comme un lâche ou un traître à la patrie, est resté distinct aussi bien dans le vocabulaire que dans les représentations du « proscrit » ou du « réfugié » politique. En France, le terme « proscrit », dont la première occurrence sous la forme d’un adjectif substantivé se trouve dans l’édition du Dictionnaire de l’Académie française de 1835, désigne les personnes qui ont été la cible, dans leur pays d’origine, de « mesures violentes prises […] dans les temps de troubles civils », et qui, contraintes de s’expatrier, « n’osent retourner dans leur pays [3] ». Quant aux « exilés », mot proche du point de vue de sa signification et de ses usages, il renvoie aux individus « que l’autorité force à vivre hors du lieu, hors du pays où il[s] habitai[ent] ordinairement [4] » : peu à peu, les exilés sont présentés comme des hommes conduits à franchir les frontières des États-nations, alors en voie d’affirmation en Europe.

Parmi ces hommes – puisque l’exilé est un terme qui se décline essentiellement au masculin au cours de la première moitié du XIX^e siècle – se trouvent ceux qui échappent à une condamnation en quittant leur État, comme les exilés libéraux piémontais des années 1820, fuyant une condamnation à mort par contumace, ceux qui échappent à la mort ou à la déportation, comme les Polonais de la « Grande Émigration » commencée à l’hiver 1831-1832, qui ont sans doute compté plus de 8 000 personnes. Mais il y aussi ceux qui prennent le parti, spontanément, de quitter leur pays pour se mettre à l’abri d’éventuelles poursuites, comme les juifs allemands partis pour la France sous la monarchie de Juillet. Si la vaste catégorie des exilés englobe les proscrits, elle inclut également au cours du premier XIX^e siècle tous les « exilés volontaires », ceux qui n’ont pas quitté leur pays en raison d’une quelconque peine politique, mais qui ont estimé devoir se mettre en sécurité à l’étranger [5]. L’importance des exils volontaires dans l’Europe du XIX^e siècle – que l’on pense au départ spontané pour Paris, en mai 1831, de l’homme de lettres allemand Heinrich Heine, qui y est resté jusqu’à sa mort –, permet en partie d’expliquer pourquoi la convention internationale de Genève, telle qu’elle a été adoptée en 1951, a reconnu comme réfugié « une personne qui crai[nt] avec raison d’être persécutée », et non seulement la victime d’une persécution avérée.

Parallèlement à ces deux catégories du « proscrit » et de l’« exilé », la dénomination de « réfugiés » s’est elle aussi affirmée au cours de la première moitié du XIX^e siècle. En France, la classe politique et l’administration, en ont fixé le sens [6]. Ont progressivement été considérés comme des « réfugiés » les seuls étrangers qui avaient quitté leur pays sous la contrainte politique, sans disposer de passeports, en ayant rompu tout lien avec leur État d’origine et qui nécessitaient l’aide du pays d’accueil pour pouvoir subsister [7]. Ce dernier terme de « réfugié », dont les occurrences se sont multipliées dans le vocabulaire juridique et administratif en France sous les monarchies censitaires (1814-1848) et la Seconde République (1848-1852), a peu à peu pris le pas sur les deux premiers. Néanmoins, la catégorie du « réfugié » s’avérait bien plus restrictive que celles du « proscrit » ou de l’« exilé », qui ont imprégné les représentations et les fantasmes des contemporains, comme en témoigne la littérature de l’époque. Dans Le Rouge et le Noir, l’une des héroïnes de cette « chronique de 1830 », Mathilde de la Mole, ne dissimule pas sa fascination pour l’exilé libéral Altamira, auteur d’une conspiration manquée, victime dans son pays d’une condamnation à mort, « la seule chose qui ne s’achète pas ».

Figure héroïsée, l’exilé tend aussi à éclipser les autres étrangers accueillis en France. L’idée de la prééminence morale et symbolique de l’exilé politique par rapport aux autres étrangers constitue un autre héritage encore bien vivant de cette époque. Tandis que l’exilé peut prétendre à une forme d’estime politique, les autres étrangers amenés à traverser la France ou à s’y établir pour de tout autres motifs sont quant à eux régulièrement accusés de maquiller une migration économique sous de fallacieux arguments idéologiques. Au cours des débats parlementaires qui portent sur la première loi française relative aux « étrangers réfugiés », au printemps 1832, François Guizot exhorte ainsi l’administration à bien « s’assurer que les réfugiés auxquels elle donne des secours ont été réellement contraints de quitter leur pays par suite des événements politiques », afin d’éviter que de simples émigrants puissent venir « usurper des secours destinés à une infortune spéciale qui ne peut obtenir, dans sa propre patrie, aucun soulagement [8] ». Ce topos se lit par la suite dans les circulaires de la Seconde République, qui répètent à l’envi à partir de l’année 1849 et du retour à l’ordre conservateur, que beaucoup d’étrangers usurpent en France le titre de « réfugiés », auquel est associé l’octroi de secours réguliers par le ministère de l’Intérieur :

Ces étrangers sont, pour la plupart, des jeunes gens, ce qui porte à douter que leur émigration ait une cause politique. Il est probable que beaucoup d’entre eux se sont expatriés afin de se soustraire au service militaire. D’autres viennent en France pour y achever gratuitement leurs études dans nos cours publics. Il en est enfin, et ce sont peut-être les plus nombreux, qui n’y sont attirés que par l’appât des subsides accordés à leurs devanciers [9] […].

« Réfugiés », « proscrits », « exilés »… ces termes mettent tous en valeur la dimension politique de la migration, en les séparant du reste de l’immigration étrangère qui n’a pas droit à une même estime. Y avait-il au cours de la première moitié du XIX^e siècle un mot similaire à celui du « migrant », qui a envahi le vocabulaire médiatique actuel ? Si le terme de « migrant » n’était guère employé, en revanche, celui d’« émigrant » était d’usage fréquent : il permettait de désigner les étrangers qui avaient quitté leur patrie pour des motifs autres que politiques, en particulier économiques et familiaux. Les Allemands qui s’embarquaient pour l’Amérique dans les années 1840 depuis les ports allemands, belges ou français étaient ainsi qualifiés d’« émigrants » dans les fonds policiers francophones qui s’attachaient à retracer leurs parcours. D’ailleurs, il n’est pas anodin qu’après le coup d’État du 2 décembre 1851, au début du Second Empire, le ministère de la Police générale créé par l’empereur ait préféré le qualificatif d’« émigrants », plutôt que celui de « réfugiés », pour évoquer les étrangers venus chercher asile en France : preuve d’une volonté d’effacer toute trace, même lexicale, de la tradition d’accueil du pays qui s’était alors transformé en terre d’exil. Le début des années 1850 marque aussi la première distinction faite entre Français et étrangers dans les recensements nationaux. Les exilés ne sont plus les bienvenus et c’est le travailleur émigré qui endosse la figure de « l’autre ».

La guerre franco-prussienne puis la Commune ravivent la stigmatisation du migrant et de l’exilé politique [10]. Les Allemands vivant en France sont expulsés en quelques jours à l’été 1870 ; les généraux polonais et les pétroleuses russes sont, selon les adversaires des Communards, parmi les principaux responsables de la « folie parisienne ». Les étrangers, particulièrement sanctionnés après leur arrestation, sont passés par les armes sans procès. Leur nombre est cependant limité, un peu moins de 700, et parmi les élus de la Commune, seul Léo Frankel, ouvrier orfèvre hongrois, est étranger [11]. Avec la montée du nationalisme et la crainte de l’anarchisme, le travailleur italien peut à la fin du siècle à la fois incarner la menace politique et la concurrence économique. En 1894, aux lendemains de l’attentat mortel contre le président Carnot par Caserio, on oblige à Lyon et à Grenoble les Italiens à s’agenouiller et à chanter La Marseillaise. Rien de tel quelque trente ans plus tôt lors de l’attentat d’Orsini contre Napoléon III : aucune réaction xénophobe n’est alors mentionnée [12].

Dispositifs et politiques d’accueil des réfugiés en Europe au XIX^e siècle

S’il est différent du lexique actuel, le vocabulaire français de la migration politique au XIX^e siècle montre néanmoins la diversité des regards projetés sur ceux qui franchissaient les frontières pour améliorer leur ordinaire ou trouver refuge à l’étranger : regard judiciaire porté sur les « proscrits », administratif sur les « réfugiés », purement descriptif sur les « émigrants », qui ne pouvaient revendiquer le droit à l’asile. Observatoire pour qui veut étudier la construction d’un lexique des migrations politiques, le XIX^e siècle en France et en Europe a aussi été le laboratoire de dispositifs d’accueil à destination des exilés et réfugiés politiques. Bien que l’on ne puisse parler de « politiques d’asile » au sens propre pour qualifier les mesures alors adoptées pour recevoir les exilés et réfugiés politiques, étant donnée l’absence de définition internationale et juridique de l’exil ou de l’asile, ces dispositifs souvent tâtonnants, qui s’influençaient les uns les autres, ont tendu à mieux définir la figure du « réfugié ». Les États d’accueil les plus importants – parmi lesquels on comptait la France, mais aussi la Grande-Bretagne, la Suisse, la Belgique et, dans une moindre mesure, l’Espagne et le Royaume de Piémont-Sardaigne, à certains moments de leur histoire, – étaient d’abord placés face au choix de secourir ou non ces étrangers venus trouver refuge sur leur territoire. Ce choix était d’autant plus crucial que l’assistance publique à l’égard des nationaux n’était guère développée à l’époque.

En France, si la politique d’attribution de secours aux réfugiés étrangers n’est pas née au XIX^e siècle [13], elle a connu un moment d’affirmation à la fin du Premier Empire, en direction des exilés « joséphins », partisans du roi Joseph Bonaparte, conduits à se retirer de la péninsule ibérique après la défaite napoléonienne. Cette politique s’est par la suite généralisée sous la monarchie de Juillet [14]. Une telle assistance financière prévoyait la définition régulière de « tarifs de secours » par le ministère de l’Intérieur, qui distinguaient des montants de secours mensuels établis en fonction du statut social ou du grade militaire, mais aussi du statut familial : le fait d’être accompagné de femmes et d’enfants donnait lieu à d’importantes majorations, sans que la femme de réfugié puisse elle-même accéder à cette forme de reconnaissance, du moins pas du vivant de son époux. Par ailleurs, l’obtention de ces secours n’empêchait pas l’exercice d’activités professionnelles rémunérées, autorisation de travailler qui n’est en revanche pas octroyée aujourd’hui en France aux demandeurs d’asile bénéficiaires d’une « allocation pour demandeur d’asile [15] » durant les neuf premiers mois de leur séjour dans le pays.

Au cours de la première moitié du XIX^e siècle, rares ont été les pays d’asile à mettre en œuvre une politique d’assistance d’aussi grande ampleur que celle adoptée en France. La Suisse, par exemple, n’a pas aidé de manière systématique les réfugiés auxquels elle a ouvert ses portes : des secours ont certes été attribués à des moments d’urgence, comme au début des années 1830 dans le canton de Berne [16], où les réfugiés polonais ont été financièrement aidés, ou encore à l’été 1848, après l’échec de l’insurrection badoise (dans l’espace germanique) qui a précipité 9 000 hommes vers la Confédération helvétique [17]. Enfin, en Grande-Bretagne, l’accueil très libéral des exilés politiques sur le sol britannique ne s’est pas accompagné de l’attribution de secours : cela explique en partie les réticences qu’avaient les exilés européens à gagner l’Angleterre, malgré l’absence d’obstacles opposés à leur entrée sur le sol britannique entre 1826 et 1905 [18], une période durant laquelle aucune législation n’a posé d’entraves à l’établissement d’étrangers en Grande-Bretagne.

Souvent corollaire du soutien pécuniaire octroyé aux réfugiés, les politiques de regroupement géographique de ces étrangers qui ont été mises en œuvres au cours de la première moitié du XIX^e siècle méritent aussi d’être mises en lumière. En France, la première loi relative aux « étrangers réfugiés » est adoptée le 21 avril 1832, puis modifiée par deux lois suivantes en 1834 et 1839. Sans définir les contours juridiques des « étrangers réfugiés », la loi de 1832 autorise le gouvernement à « réunir, dans une ou plusieurs villes […], les étrangers réfugiés qui résident en France », mais aussi à les obliger à quitter le territoire national s’ils refusent de se rendre dans les villes ainsi indiquées. L’adoption d’une telle loi n’est pas sans susciter de vives réactions. Un membre de « l’opposition dynastique », François Mauguin, s’exprime en ces termes à la Chambre des députés au moment des discussions : « La terre de France fut toujours un lieu d’hospitalité, et ce n’est pas accorder l’hospitalité que de donner une prison à celui qui vous implore [19] ». Dans le même temps, les réfugiés eux-mêmes prennent part à un mouvement de pétitions orchestré par la gauche républicaine contre une loi jugée liberticide, campagne de pétitionnement qui se répète encore en 1834 [20] à l’occasion des débats sur la nouvelle loi relative aux « étrangers réfugiés », finalement adoptée le 1^er mai de cette année, modifiée en 1839 et maintenue jusqu’à la fin de la monarchie de Juillet.

Si la Seconde République décide dans un premier temps de suspendre, en mars 1848, cet arsenal législatif sans cesse reconduit par le précédent régime et vu par les républicains comme un symbole d’arbitraire [21], elle le réactive dès la fin de l’année 1848 au motif que des étrangers « abuseraient de l’hospitalité française » pour « fomenter des troubles [22] » sur le sol national. Un an plus tard, une nouvelle loi prévoit des mesures d’éloignement des étrangers plus contraignantes qu’auparavant. L’article 7 de la loi du 3 décembre 1849 dispose, cette fois, qu’aucun motif n’est nécessaire à l’expulsion des étrangers, la décision étant laissée au ministre de l’Intérieur et aux seuls préfets dans les départements frontaliers ; l’article 8 prévoit une condamnation d’un à six mois d’emprisonnement pour tout contrevenant. Ce durcissement répond aussi au mécontentement populaire qui s’est exprimé contre les Savoyards, les Piémontais, les Belges et les Anglais au cours des années 1846-1848. Ainsi, la question de l’hospitalité et de l’accueil des étrangers pose à la fois celle des instruments mis en œuvre par l’État pour les recevoir ou les expulser, mais aussi des dispositions de l’opinion publique à leur égard.

D’autres pays européens qui ont affirmé leur tradition d’hospitalité connaissent de semblables contradictions dans leur droit et dans leurs pratiques administratives à l’égard des étrangers. En Belgique, une loi relative aux étrangers est adoptée le 22 septembre 1835 : elle donne au gouvernement le pouvoir d’éloigner les étrangers d’un lieu, de les obliger à « habiter dans un lieu déterminé » ou de les faire « sortir du royaume ». Comme en France dans le cas de la loi sur les réfugiés, la loi belge sur les étrangers, pensée initialement comme temporaire, fait l’objet de protestations à chaque nouvelle prorogation. En 1864, plusieurs meetings organisés dans tout le pays s’opposent à cette législation jugée contradictoire avec les principes d’hospitalité politique pourtant défendus dans la constitution belge de 1830 [23]. Cette suspicion plus forte en Belgique et en Suisse à l’égard des réfugiés politiques tient aux relations de bon voisinage que ces petits pays entendent avoir avec la France de Napoléon III, pourvoyeuse d’exilés et de proscrits politiques. Baudelaire – exilé volontaire – déconstruit le mythe de l’hospitalité belge, dans laquelle il voit « de l’économie politique, ou du cannibalisme ». Il distingue en effet l’attitude des autorités belges face au Français pauvre de celle qui est adoptée à l’égard du « Français qui a de l’argent, que l’on garde précieusement pour le manger [24] ».

Hormis les périodes de crise, l’indifférence est certainement le mode de réception le plus répandu. En raison de leur faible nombre, de leur dilution dans un monde de migrants peu identifiés, les opinions publiques s’interrogent assez peu sur la question de l’accueil ou du rejet des réfugiés jusqu’à la fin du siècle. Au plus fort de leur arrivée, les exilés polonais ne sont que 800 en Grande-Bretagne ; en mars 1853, les estimations globales font état de 4 386 réfugiés dont la moitié vit à Londres. Si Bernard Porter rappelle que le Times en 1853 fait de la générosité à l’égard des victimes de l’oppression l’une des valeurs majeures de la Grande-Bretagne – « Tous les peuples civilisés à la surface de la terre doivent être pleinement conscient que ce pays est l’asile des nations, et qu’il défendra l’asile comme la dernière once de son trésor et jusqu’à la dernière goutte de son sang » –, c’est pour y voir un effet de la politique libre échangiste qui doit s’appliquer de la même façon aux hommes qu’à la circulation des produits [25].

L’accueil triomphal fait à Garibaldi en 1850 et sa visite aux ouvriers de Newcastle en 1854, les réactions populaires après l’acquittement prononcé lors du procès de l’un des auteurs de l’attentat d’Orsini, témoignent néanmoins d’un enthousiasme et d’un soutien qui dépassent ceux des seules élites radicales. L’Aliens Act réactivé entre 1848 et 1850 n’est jamais appliqué. Mais, outre le fait qu’« on y meurt de faim », selon l’expression de Pierre Leroux, la Grande-Bretagne préfère envoyer ailleurs les exilés comme ses « convicts », bagnards de droit commun mais aussi pour certains d’entre eux militants chartistes : elle favorise et finance le départ de tous ceux qui souhaitent s’embarquer pour les États-Unis, et surtout des Hongrois qui embarrassent la diplomatie britannique vis-à-vis de l’Autriche après l’écrasement de l’insurrection magyare en 1849. La présence des anarchistes français après les attentats des années 1890 et les lois « scélérates » remet en cause cette tolérance libérale. Pourtant, si l’Aliens Act devient en 1905 un instrument politique pour exclure les réfugiés, il s’agit surtout de limiter l’arrivée des populations juives qui fuient depuis les années 1880 les pogroms de la Russie et de l’Europe centrale. Elles représentent alors un flux beaucoup plus massif que les exilés politiques précédents : 180 000 juifs se sont installés en Grande-Bretagne entre 1881 et 1914, pour la plupart concentrés dans le quartier de l’East End de Londres et les quartiers ouvriers de Leeds [26].

Aux États-Unis, l’accueil des exilés politiques se fond dans les arrivées massives des flux de migrants transatlantiques et il est difficile de les distinguer. Si certains s’y risquent et avancent le chiffre de 4 000 « vrais » exilés allemands sur un total de 700 000, Klaus Bade a certainement raison d’affirmer que cette distinction est illusoire. Les gouvernements allemands et autrichiens se débarrassent grâce à la soupape de l’immigration d’une population pauvre et par là même menaçante pour l’ordre public [27]. Les exilés deviennent alors des migrants à tirets : germano-américains, polono-américains. Ayant perdu leur « nationalité » allemande, ils y gagnent leur pleine intégration en participant activement pour certains à la guerre de Sécession. Les quelques Français qui y participent et sont naturalisés pour leur bravoure, y perdent, eux, leur nationalité française [28].

L’accueil des étrangers et plus particulièrement des réfugiés politiques a contribué au cours du XIX^e siècle à forger des catégories nouvelles pour classer et décompter ces étrangers, mais aussi des outils administratifs et politiques pour traiter ces populations en mouvement. Les craintes qu’ont pu alors éveiller les réfugiés politiques, accusés par exemple au début de la monarchie de Juillet par le président du Conseil Casimir Perier d’être venus défendre en France la « bannière cosmopolite des révolutions », et non le drapeau tricolore, permettent d’éclairer les peurs d’une tout autre nature et d’une plus grande ampleur que suscite aujourd’hui l’arrivée de centaines de milliers de migrants en Europe. Aux lendemains des attentats meurtriers du 13 novembre 2015 de Paris, le caricaturiste anglais Mac publiait dans le Daily Mail un dessin qui a fait scandale [29]. Il y montrait des réfugiés franchissant sans contrôle les frontières de l’Europe. Parmi eux, se distinguent aisément les silhouettes de djihadistes armés mêlés à des femmes voilées et des hommes portant des tapis de prière. En bas du dessin, une multitude de rats pénètre aussi sur le territoire européen. Sans sombrer dans l’anachronisme, on ne peut qu’être frappé par la proximité de cette image avec celles qui se sont multipliées au tournant du XIX^e et du XX^e siècles et qui affichaient des amalgames du même type. En juin 1909, le journal PUK Magazine publiait une image montrant comment l’Europe se débarrassait alors outre-Atlantique de ses indésirables et comment les États-Unis les recevaient. L’Oncle Sam, représenté sous les traits du joueur de flûte de Hamelin, y entraîne à sa suite une horde de rats étiquetés comme meurtriers, incendiaires, dégénérés, traite des blanches…. Sur la flûte, on peut lire : « lois laxistes sur l’immigration ». On mesure le chemin parcouru entre l’exilé accueilli et secouru et la suspicion qui entoure tous ceux qui, par la contrainte, qu’elle soit économique ou politique, circulent et tentent aujourd’hui de trouver un asile.