Israël

Le miracle high-tech

Retour sur une politique industrielle exemplaire

Depuis les années 1990, les technologies de l’information israéliennes ont connu un succès spectaculaire, égalé uniquement par l’Irlande parmi les pays comparables, c’est-à-dire ceux qui ont été industrialisés tardivement et qui s’efforcent de « rattraper » les économies les plus avancées. Dans tous les secteurs liés aux nouvelles technologies – l’équipement informatique d’abord, les logiciels ensuite –, la recherche et le développement (R&D) sont devenus une activité commerciale de toute première importance, et les produits qu’ils génèrent contribuent largement à la balance des paiements du pays : en 1988, 59% des exportations industrielles consistaient en produits de haute technologie, taux qui s’est élevé jusqu’à atteindre 71% dix ans plus tard. Leur impact sur l’ensemble de l’économie israélienne est aussi considérable : en 2000, la seule industrie des technologies de l’information expliquait 70% de la croissance du PIB. Ces chiffres témoignent de la réussite des programmes nationaux de développement et de l’entrée en bourse aux Etats-Unis de nombreuses entreprises israéliennes, qui ont suscité une activité entrepreneuriale sans précédent : entre 1990 et 2000, 400 nouvelles entreprises ont été créées chaque année en moyenne dans ce secteur, et le nombre de start-up à cette date est estimé entre 3500 et 4000, ce qui donne un ratio inégalé d’une entreprise nouvellement fondée pour 1500 habitants.

L’origine de ce succès remonte à la fin des années 1960, lorsque l’Etat israélien a abandonné la stratégie d’imitation technologique pour recentrer sa politique industrielle sur les activités de recherche. Les agences publiques de développement ont su créer une industrie nouvelle en utilisant la recherche scientifique existante et en mettant les nouvelles technologies au cœur de leur stratégie. L’Etat a donc joué un rôle clé dans la transformation de l’économie israélienne, et ce, de deux manières : d’une part, il a encouragé la création d’une industrie locale à travers des programmes visant à adapter l’environnement économique aux besoins d’un secteur innovant et à stimuler la croissance de celui-ci ; d’autre part, il a créé un marché financier indispensable pour soutenir son développement. L’instrument principal de cette stratégie, le bureau du directeur scientifique (Office of the Chief Scientist, OCS) au sein du ministère de l’Industrie et du Commerce, a également été d’une importance capitale pour développer et entretenir les ressources scientifiques dans le domaine des technologies de l’information. Cependant, tous ces programmes étaient sous-tendus par l’idée que les compétences nécessaires en matière de recherche existaient déjà en Israël, notamment dans le secteur militaire, et que le rôle de l’Etat consistait à les rediriger vers la recherche civile. Autre-ment dit, les politiques publiques ont permis non la création, mais la diffusion et le développement des technologies de l’information à travers l’économie israélienne.

Le poids de l’industrie militaire

L’essor actuel pourrait faire croire qu’Israël a toujours été un pays d’innovation industrielle. Et pourtant, en 1965, les investissements dans la R&D ne représentaient même pas 1% du PIB, le niveau le plus bas des pays de l’OCDE à l’exception de l’Italie. L’économie israélienne n’a donc pas connu une lente transformation des industries « traditionnelles » en secteurs à forte valeur technologique ; au contraire, le pays a directement concentré ses efforts sur les secteurs les plus en pointe de la haute technologie, s’attachant tout particulièrement à y développer les activités de R&D. Les premiers succès de celles-ci, réalisés dans le secteur militaire, ont permis à Israël d’accumuler un savoir-faire en matière de nouvelles technologies et de créer des passerelles entre le monde industriel et l’univers académique, facteur déterminant dans les politiques industrielles alliant science et technologie.

L’histoire des technologies de l’information en Israël a commencé avant même la création de l’Etat hébreu. En 1947, le Conseil du département des mathématiques appliquées de l’Institut Weizmann (actuel Institut Seiff), réunissant Albert Einstein, Hans Kramer, Robert Oppenheimer, John von Neumann et Abram Pais, a suggéré la création d’un ordinateur digital, faisant d’Israël le premier pays à se lancer dans l’informatique. Cependant, la guerre de 1948 et les problèmes de sécurité ont rapidement orienté le développement dans une autre direction : tandis que l’Institut Weitzmann développait, à des fins scientifiques, trois générations de l’ordinateur « Golem », c’est la défense israélienne et la bureaucratie d’Etat qui sont devenues les principaux acteurs du développement de l’informatique en Israël.

Cette réorientation a débouché sur la création de RAFAEL, la haute autorité israélienne pour le développement de l’armement. Cet organe, le premier et pendant longtemps le seul en Israël à faire de la recherche technologique appliquée, avait commencé à utiliser des ordinateurs dès les années 1950. RAFAEL était organisé sur le modèle d’un institut universitaire plutôt que comme une entreprise publique : ses chercheurs étaient considérés comme des universitaires et jouissaient de tous les avantages des enseignants-chercheurs, entre autres d’une année sabbatique entière tous les sept ans, que la plupart d’entre eux passaient à l’étranger. De plus, RAFAEL finançait une formation universitaire en Israël et à l’étranger, proposant à ses employés une centaine de places dans les universités américaines les plus prestigieuses, comme le MIT ou Stanford. Après avoir obtenu un diplôme dans une université étrangère, les chercheurs de RAFAEL y retournaient souvent en tant que professeurs invités.

Outre le fait qu’il a été une importante source de diffusion du savoir et qu’il a généré de nombreux produits dérivés, RAFAEL a assumé deux fonctions dans le développement technologique du pays. Premièrement, il a été utilisé par l’Etat comme un centre d’incubation et de diffusion des innovations technologiques dans les organismes publics civils et militaires. Deuxièmement, ses pères fondateurs ont été à l’origine de la politique industrielle mise en place ultérieurement. Dès le début des années 1950, un de ses départements a été entièrement transféré à l’Institut Weitzmann afin de lancer un nouveau programme de recherche – ce qui montre bien qu’à l’origine Israël se souciait beaucoup plus de l’excellence de ses chercheurs que de son propre développement industriel. Ces investissements dans la recherche universitaire se sont avérés payants au moment du « décollage » de l’industrie informatique civile à la fin des années 1960 : c’est à Technion, l’école d’ingénieurs la plus réputée du pays, que s’est formé Uzia Galil, le fondateur du groupe Elron, devenu dans les années 1970 le leader des nouvelles technologies. C’est aussi à Technion que Galil a recruté Avraham Suhami, co-fondateur d’Elscient, entreprise spécialisée dans la technologie d’imagerie médicale. Les premiers produits commercialisés par Elscient, et grâce auxquels elle a été la première société israélienne à être cotée à la Bourse américaine, étaient inspirés des travaux de Suhami à Technion.

L’origine du secteur civil

Jusqu’à la fin des années 1960 cependant, la recherche scientifique n’a été accompagnée d’aucune politique industrielle. Associant un protectionnisme économique à une politique industrielle interventionniste, l’Etat poursuivait trois objectifs principaux : assurer la sécurité d’Israël au Proche-Orient, développer l’industrie du pays et construire une économie basée sur la propriété privée. Les grands flux de migrants étaient dirigés vers les cités nouvellement créées, disséminées non selon des critères économiques mais pour assurer la présence de la population juive sur l’ensemble du territoire. L’Etat a doté ces nouvelles agglomérations d’usines et d’unités de production de grande envergure, subventionnées par le gouvernement. Ainsi a émergé un secteur industriel privé mais étroitement dépendant des subventions publiques. Ce système s’est révélé performant jusqu’à la guerre du Kippour en 1973 : depuis sa création et jusqu’à cette époque, Israël a connu une croissance rapide et quasiment ininterrompue avec un taux annuel de 9%, ce qui correspond à une multiplication par dix du PIB depuis l’indépendance. Cette performance économique exceptionnelle a été réalisée alors même que l’Etat, dirigé par le parti travailliste, œuvrait résolument en faveur du plein emploi.

C’est en 1968 que l’innovation industrielle est devenue un mot d’ordre. Lors des années antérieures, Israël avait été frappé par sa première récession et la guerre des Six Jours en 1967. Celle-ci s’est imposée comme un moment décisif de la politique industrielle d’Israël, grâce à un héros insoupçonné, Charles de Gaulle, qui a proclamé en 1967 un embargo immédiat sur l’Etat hébreu. Cette décision a mis Israël dans l’incapacité d’acheter des armes stratégiques tandis que l’URSS fournissait des armes sophistiquées et une assistance technologique à ses ennemis. La réaction de Tel-Aviv a consisté à mobiliser R&D et capitaux dans l’espoir de développer sa propre technologie pour faire face militairement à ses ennemis. La classe politique s’accordait également à dire qu’Israël ne devait pas être complètement dépendant d’une puissance étrangère en matière de programmes militaires. A partir de 1967, les objectifs d’Israël dans le domaine de la R&D se sont orientés vers la mise au point de plateformes d’armement propres. Si en 1980 la décision d’arrêter la construction d’avions de chasse (comme le « Lavi ») a marqué l’abandon de cette stratégie, Israël avait gagné entre-temps plus que n’importe quel autre Etat de taille comparable en termes de ressources de R&D, alliant des systèmes de grande envergure à une décisive expérience managériale.

Non moins importants ont été les infléchissements de la politique industrielle. En analysant la récession de 1965-1967, l’Etat s’est rendu compte de la nécessité de centrer la politique industrielle sur l’augmentation des exportations. Cette prise de conscience, associée à un intérêt renouvelé pour la R&D militaire, a poussé le Premier ministre de l’époque, Levi Eshkol, à demander à son vieil ami, un des principaux fondateurs de RAFAEL, le professeur Ephraim Katchalski-Katzir, de présider une commission spéciale chargée de réfléchir au développement d’une recherche civile. La commission est arrivée à la conclusion que l’avenir industriel d’Israël résidait dans sa capacité à utiliser la recherche scientifique pour créer des industries nouvelles. Pour atteindre cet objectif, la commission a suggéré de créer, dans les ministères clés, un bureau du directeur scientifique (OCS), dont le plus important relèverait du ministère du Commerce et de l’Industrie. L’objectif principal de l’OCS était de suppléer aux lacunes du marché dans le domaine de la recherche civile industrielle. Les membres de la commission Kalchalski, en scientifiques qu’ils étaient, concevaient le rôle du ministre de l’Industrie et du Commerce comme celui d’un bailleur de fonds universitaire : il s’agissait pour eux de vivifier la recherche publique en lui apportant l’argent dont elle avait besoin. Ces fonds seraient répartis de façon impartiale, sans s’attacher à des secteurs industriels spécifiques. Cette politique assumait que les entrepreneurs privés se devaient d’identifier eux-mêmes les marchés où l’investissement serait le plus rentable. Par ailleurs, la commission et plus tard l’OCS ont reconnu qu’Israël disposait déjà de ressources suffisantes en matière de R&D militaire. Dès lors, dans les années 1970, les subventions de l’OCS ont financé des projets divers – électronique biomédicale, développement informatique, centrales nucléaires géothermiques, etc.

Le partenaire américain

La guerre de 1973 a marqué le début d’une période de crises économiques. La croissance a été quasiment réduite à zéro, la dette extérieure a gonflé à une vitesse alarmante et l’inflation a grimpé à plus de 400% en moyenne annuelle. Entre 1977 et 1985, un plan de rigueur et de stabilisation a été imposé par un gouvernement de coalition nationale. Dans ce sillage, l’économie israélienne a entamé une grande transformation industrielle, l’industrie de haute technologie se développant rapidement aux dépens des industries traditionnelles et de l’agriculture. Cette modernisation a été le résultat d’une politique industrielle fondée sur l’innovation : au moment même où la crise économique détruisait l’ancien système économique, l’idée d’un développement industriel (fondé sur le progrès scientifique et couplé à des investissements considérables dans l’industrie militaire) s’imposait progressivement comme la base de la nouvelle industrie. Dès la fin de la crise économique en 1985, les plus prestigieuses entreprises israéliennes de haute technologie étaient déjà cotées en bourse aux Etats-Unis.

Le partenariat avec les Etats-Unis a joué un rôle clé dans cette politique. Après la visite de Nixon en Israël en 1974, les deux pays ont créé la Fondation binationale de la recherche et du développement industriel (BIRD), dans le but de stimuler la coopération entre entreprises américaines et israéliennes. Finançant uniquement des projets dans lesquels la R&D avait lieu en Israël et le marketing aux Etats-Unis, cette fondation s’est révélée d’une importance cruciale pour les entreprises israéliennes spécialisées dans les nouvelles technologies, non seulement comme pourvoyeuse de fonds, mais également parce qu’elle leur donnait accès à ce qui allait devenir leur principal marché d’exportation. La BIRD a joué un rôle décisif tout au long des années 1980 et 1990 dans la mesure où elle a incité les multinationales américaines à ouvrir des filiales de R&D en Israël. Cependant, malgré tous les efforts des bailleurs de fonds privés et des entrepreneurs en haute technologie, l’industrie israélienne manquait toujours de capitaux. A ce problème s’ajoutait, jusque dans les années 1980, celui d’une insuffisance d’entrepreneurs parmi les chercheurs israéliens. Une partie de ces problèmes a été résolue par la loi sur la recherche et le développement de 1984, grâce à laquelle l’OCS et la BIRD ont pu rapidement développer leurs activités (jusqu’alors, l’OCS, dont l’existence n’était pas prévue par la loi, avait à mener des batailles budgétaires récurrentes). Cette politique fut poursuivie par la reconnaissance, en 1995, de l’activité de conception des logiciels comme une branche industrielle propre.

Les « grands projets » de haute technologie

A partir de 1989, la transformation de l’économie israélienne est entrée dans une phase décisive. L’effondre-ment de l’URSS a ouvert la voie à la dernière grande vague d’immigration vers Israël, gérée différemment des précédentes. Considérant que ces flux amenaient avec eux la fine fleur de l’intelligentsia soviétique, la plus éduquée et la plus au fait des avancées technologiques, l’Etat s’est donné pour objectif de reconvertir les ingénieurs soviétiques en entrepreneurs. A partir de 1991, l’OCS a mis en place quatre nouveaux programmes, chacun ayant pour objectif de pallier les lacunes du marché qui entravaient le développement des entreprises spécialisées dans les nouvelles technologies.

La même année, l’OCS a pu ainsi lancer un réseau d’« incubateurs d’entreprises », conçus comme une réponse aux deux difficultés observées dans les années 1980. Premièrement, les scientifiques israéliens avaient beaucoup d’idées susceptibles d’être commercialisées, mais rares étaient ceux qui trouvaient un financement. Deuxièmement, le gros des nouvelles entreprises de haute technologie était créé par des chercheurs [1] ; or, ceux-ci n’avaient pas suffisamment d’expérience commerciale pour devenir de bons entrepreneurs. A ceci s’ajoutaient les difficultés des nouveaux immigrés russes à trouver un emploi dans le secteur privé [2]. Le rôle des « incubateurs », ouverts à toutes les branches industrielles, a consisté à aider les entrepreneurs à transformer leurs innovations en projets commerciaux, à leur fournir des capitaux mais aussi une assistance managériale et professionnelle. On espérait qu’après avoir passé deux ans dans ce programme les entreprises seraient susceptibles d’attirer elles-mêmes les fonds d’investissement. À la fin de l’année 2000, 24 incubateurs étaient actifs et 883 entreprises étaient passées par le programme. Sur ces 883, 240 étaient encore dans les centres d’incubation. Sur les 643 à avoir passé avec succès leur « examen de sortie », 53% ont poursuivi leurs activités, tandis que 47% ont fermé définitivement. La somme totale des financements privés investis dans ces entreprises s’élève à plus de 525 millions de dollars. A partir de 2003, quelques fonds de placement à haut risque ont décidé d’acheter certains incubateurs et de les gérer eux-mêmes.

Les « incubateurs » ont joué le rôle de catalyseurs en modifiant les habitudes des chercheurs et en les incitant à devenir entrepreneurs. L’investissement public garantissait un taux minimal de création d’entreprises spécialisées dans les nouvelles technologies, mettant les start-up à l’abri des stratégies volatiles et souvent conformistes des fonds d’investissement privés. Pour un Etat comme Israël, dont l’économie est étroitement dépendante du secteur des hautes technologies, un tel filet de sécurité a une importance décisive.

Créé en 1991, le programme Inbal s’est attaqué à un autre obstacle sur la route du secteur de la haute technologie : la faiblesse du marché financier. Afin de stimuler la création de fonds d’investissements privés et cotés en Bourse, l’Etat a fondé une compagnie d’assurance garantissant une valeur minimale aux placements gérés par les fonds faisant partie du programme. Quatre fonds ont été créés dans ce cadre, mais leur activité a été moins dynamique et leur valorisation boursière plus faible que prévu. En 1992, l’OCS a lancé un nouveau programme ; tirant les leçons de l’échec d’Inbal, il est parti du principe que les compétences financières nécessaires n’existaient pas en Israël et que, pour s’implanter durablement sur la Bourse de Tel-Aviv, les fonds d’investissement israéliens avaient besoin de nouer des relations étroites avec les marchés financiers internationaux. Ainsi est né Yozma, fonds de placement à haut risque géré par le gouvernement, avec un apport initial de 100 millions de dollars, qui proposait d’entrer dans le capital des fonds de placement privés ; pour faire partie du programme, ces derniers devaient toutefois établir un partenariat durable avec au moins une institution financière internationale. Le deuxième objectif du programme était de créer un fonds de placement public à haut risque, « Yozma 1 », avec un capital à gérer de 20 millions de dollars. Ce fonds a été racheté plus tard par des entrepreneurs privés.

Contrairement à Inbal, Yozma a été couronné de succès, devenant un modèle imité par tous les pays envisageant de développer leur vivier de fonds de placement à haut risque. Aujourd’hui, Israël en compte 70, parmi lesquels plusieurs grands fonds de placement américains ; avec un capital total d’environ 5 milliards de dollars, ils font d’Israël le pays ayant le ratio capital à haut risque/capital total le plus élevé au monde. Parallèlement, les succès des entreprises israéliennes aux Etats-Unis dans les années 1990 ont contribué à internationaliser le marché financier, de sorte que plusieurs entreprises israéliennes, dans les dernières (et parfois même les premières) étapes de leur croissance, ont levé des capitaux directement à l’étranger auprès de fonds de placement et d’institutions financières bien établis.

Le programme Magnet

Le dernier des programmes lancés par l’OCS, intitulé MAGNET (acronyme hébreu pour « recherche et développement dans les technologies génériques non-compétitives »), a commencé ses activités en 1992. Contrairement aux autres, il vise à développer et à maintenir les avantages compétitifs des nouvelles technologies. En effet, le secteur informatique israélien souffre de deux problèmes majeurs. Le premier réside dans le fait qu’un grand nombre d’entreprises interviennent sur le même segment technologique : elles n’ont pas une taille suffisante pour concurrencer les grandes multinationales en ce qui concerne la recherche de pointe, pourtant nécessaire au maintien de la compétitivité à long terme. Le second problème tient à la sous-utilisation de la recherche fondamentale et à l’insuffisance de sa diffusion. Comme les autres programmes, MAGNET apporte une aide financière aux projets initiés par des acteurs privés, mais il a également pour objectif de créer des consortiums susceptibles de développer des technologies génériques. De tels consortiums, formés de quelques entreprises et d’au moins un institut de recherche, sont créés pour une période maximale de trois ans. Chaque consortium accepté par le programme est financé à la hauteur de 66% pour une période donnée. Cette aide financière est de l’ordre du don, non du prêt. Toutes les innovations du consortium sont partagées entre ses membres, qui acceptent d’en vendre la licence aux entreprises locales au-dessous du prix du marché. Un processus identique existe pour les consortiums d’utilisateurs de licences obtenues dans le cadre du programme, afin d’accélérer la diffusion et la pénétration des technologies génériques dans l’économie.

Durant ces dernières années, de nombreux consortiums de recherche se sont formés dans des domaines variés. Dès 1996, sous la pression des universités et des entrepreneurs privés, MAGNET est devenu le deuxième programme le plus important de l’OCS ; il l’est resté depuis. Pendant la même période, l’augmentation du budget de l’OCS a largement bénéficié à l’industrie israélienne sous la forme d’investissements massifs. De plus, le succès des projets financés par l’OCS a accru les sommes que l’agence pouvait injecter dans l’industrie, créant un cercle vertueux dans les années 1990.

Grâce à ces quatre programmes, les acteurs privés du secteur des hautes technologies sont devenus plus nombreux, plus dynamiques, et ils ont eu plus de succès. Au moment même où l’Etat les mettait en place, de nouvelles évolutions modifiaient le paysage des technologies de l’information. Avant 1990, seules dix entreprises israéliennes étaient cotées à la Bourse américaine. En 1991, trois nouvelles y ont fait leur entrée et, en 1992, neuf autres se sont ajoutées à cette liste. Il est devenu alors évident que l’industrie israélienne des technologies de l’information était passée à l’étape supérieure, marquée par une relation encore plus étroite avec les marchés financiers américains.

En résumé, la croissance rapide et le succès des technologies de l’information en Israël témoignent du succès de sa politique industrielle, fondée sur le « rattrapage » par l’innovation scientifique, le rôle actif de l’Etat et une étroite relation avec les Etats-Unis. Cependant, on peut noter que ce développement n’est pas sans poser un certain nombre de problèmes. Dans la première moitié des années 1990, de plus en plus d’entreprises israéliennes ont décidé de pénétrer le marché américain et sont maintenant, du point de vue juridique et fiscal, considérées comme des entreprises américaines dotées de subventions de l’Etat israélien. En outre, un nombre croissant d’entreprises prospères ont pris conscience que les Etats-Unis constituaient leur principal marché, et elles y ont délocalisé certaines de leurs activités. En réalité, de nombreuses entreprises israéliennes se sont quasiment transformées en multinationales américaines, avec des laboratoires de recherche situés en Israël.

Traduit de l’anglais par Sarah Kolopp