La minorité décisive

Le paradoxe de la démocratie majoritaire

La nature et la valeur de la Démocratie 

Democracy and the Limits of Self-Government peut être lu comme une version contemporaine du Wesen und Wert der Demokratie, que Hans Kelsen avait publié à la fin des années 1920 [1], lorsque l’Europe était traversée par une autre violente tempête politique et économique, comparable peut-être à celle qu’on vit en 2011. De même que dans le texte du juriste autrichien, les perspectives normative et descriptive se croisent et se recoupent (« Même si les matériaux de ce livre sont historiques et comparatifs, l’intention est d’ordre normatif », p. XIV). Cette somme des recherches d’Adam Przeworski est après tout une défense du régime démocratique, tel qu’il le décrit sans complaisance ni rhétorique. L’auteur a un avantage important sur son illustre prédécesseur, qu’il cite et utilise. Il réfléchit en effet sur le même sujet avec presqu’un siècle d’expérience supplémentaire et en brassant, ce qui est l’un des mérites du livre, un matériau comparatif beaucoup plus large et varié, car il tient compte non seulement de l’expérience européenne, mais aussi de celle d’un grand nombre d’autres pays ; notamment ceux d’Amérique Latine, un continent qu’il connait bien et qui a été pendant très longtemps un énorme laboratoire d’expérimentation de la démocratie des modernes, pourtant assez peu utilisé par la science et la théorie politique.

Cette dimension comparative du travail est à coup sûr l’une des qualités les plus importantes de la recherche sur la démocratie qu’Adam Przeworski poursuit depuis quarante ans avec une large reconnaissance internationale (à laquelle fait exception le milieu éditorial français). Ce regard comparatif à part entière qui caractérise tous ses travaux contraste de manière surprenante avec une circonstance de poids : la théorie politique a bâti de manière générale la conceptualisation de l’objet qui nous intéresse ici, la démocratie, sur essentiellement trois cas de figure : le Royaume Uni, la France et les États-Unis. Il suffit de relire les chapitres, d’ailleurs formidables, que Schumpeter – un autre auteur essentiel pour Przeworski – consacra à la démocratie en 1942, pour s’apercevoir qu’il tire quasiment toutes ses références à la réalité de cette forme de gouvernement de la seule expérience historique anglaise. Et la plupart du temps, on n’a pas fait beaucoup mieux depuis.

Le parallèle avec Kelsen peut être poussé même plus loin. Dans son livre classique celui-ci s’interrogeait aussi bien sur l’idéologie (la liberté individuelle en tant qu’autonomie) que sur la réalité de la démocratie (le parlementarisme et l’état de partis). Pour Adam Przeworski (p. 1), il s’agit de discuter en même temps les idéaux des Pères fondateurs et les institutions réellement existantes de cette forme de gouvernement. Mais aussi de faire apparaitre les déceptions (qu’il appelle les limites) que la démocratie, telle qu’elle existe en réalité, suscite chez ceux qui ont cru ou croient à ses promesses.

Lorsque Hans Kelsen écrivait en défense de la démocratie parlementaire, celle-ci était violemment attaquée, sinon déjà vaincue, dans un nombre important de pays du vieux continent. Aujourd’hui elle se présente, en revanche, comme la seule forme acceptable et légitime de gouvernement, qui ne connait plus d’alternatives crédibles dans le monde entier – si on laisse de côté le cas de la Chine. Car, même si celle-ci utilise ce mot dans la définition de son régime, les dirigeants chinois insistent bien sur le fait que leur démocratie à eux ne cherche pas à imiter celle qui s’est imposée tant bien que mal dans un grand nombre d’États de toutes les parties du globe. Or, cette large victoire sur ses ennemis doit nous conduire à réexaminer le dossier et à poser à cette figure politique des questions moins complaisantes et pleines d’auto-satisfaction que celles que nous nous étions habitués à lui/nous poser pendant la longue période de la Guerre froide et jusqu’à la chute du mur de Berlin.

Dans cette perspective, Democracy and the Limits of Self-Government représente une contribution tout à fait remarquable, qui brasse l’analyse historique et conceptuelle avec une quantité considérable de données empiriques. On pourra être en désaccord sur une thèse ou sur une autre, mais on y apprend beaucoup et on est porté à réfléchir, en outre, quasiment à chaque page.

Les figures rhétoriques de la souveraineté du peuple

Quel était cet idéal des Pères fondateurs au siècle des Lumières ? Comme le rappelle Adam Przeworski, celui-ci n’avait pas tout à fait le nom ancien et surtout décrié à l’époque de démocratie (l’équivalent du gouvernement des aporoi : les pauvres ou les classes inférieures, dont se méfiait même Aristote, le moins critique et le plus aigu de ses analystes dans la Grèce du IV^e siècle) ; on parlait, pour lui donner un nom, tantôt de gouvernement représentatif, tantôt de république. Il n’est pas facile de donner une réponse générale et cohérente à cette question, celle du contenu de cet idéal, mais il est certain que, d’une manière ou d’une autre, ce régime, que l’on a fini grâce aussi à Tocqueville par appeler démocratie, renvoie à l’idée et au principe de la souveraineté du peuple. Mais là les chemins se séparent. Non seulement entre les idéaux et les intérêts des Pères fondateurs (p. 10), mais aussi entre différentes manières possibles et légitimes d’en parler – il serait en fait parfaitement naïf de croire qu’il y a une seule histoire raisonnable que l’on puisse raconter de notre système politique. Cette idée de la souveraineté populaire – qu’Adam Przeworski appelle autogouvernement – s’appuie sur une série étrange de figures rhétoriques qui répètent la structure de la synecdoque, celle qui prétend signifier le tout en parlant d’une partie. Mais d’abord, si l’on laisse de côté l’opposition, déjà capitale chez Machiavel, entre les États qui se gouvernent eux-mêmes et ceux qui sont sujets à une puissance étrangère, on voit mal à quelle entité ferait référence ce sujet collectif, le peuple, qui devrait et pourrait s’autogouverner. L’idée apparait en France sur la base d’un principe d’exclusion : le peuple ou la nation qui se gouverne est, notamment dans la théorie sociale et politique de l’abbé Sieyes, Le Tiers-état, tout ce qui s’oppose, qui est distinct et qui veut se délivrer du pouvoir des ordres privilégiés. Aux États-Unis, le peuple est celui qui s’oppose au Parlement et au Roi d’Angleterre qui prétendent imposer sans les consulter leur volonté aux habitants des colonies d’Amérique du Nord. Or, par opposition antinomique vis-à-vis de ces autres gouvernants, l’idée d’autogouvernement a une signification négative claire. Il est beaucoup plus difficile de donner à cette expression une signification plus générale autre que celle rappelée par Schumpeter : le peuple qui s’autogouverne n’est le plus souvent rien d’autre que l’ensemble des sujets qui autorisent une élite à gouverner pro tempore une unité politique donnée. Cette élite, grâce aux élections périodiques, est rendue responsable devant le suffrage et elle doit reconquérir le soutien populaire si elle veut garder la fonction d’élite gouvernante à l’échéance du mandat électoral, plutôt qu’imposer son commandement.

La synecdoque démocratique

Or, c’est ici qu’apparait la double figure rhétorique de la synecdoque. Dans nos systèmes politiques – indépendamment de la longue histoire du suffrage censitaire, puis seulement masculin, et au-delà du mécanisme de la représentation [2] – ceux qui autorisent le gouvernement sont une fraction du peuple, quasiment jamais sa majorité. Sans considérer le système électoral, qui peut transformer en une majorité de sièges la plus grande minorité des électeurs, le taux de participation des citoyens aux élections dans les démocraties les plus stables empêche de parler de volonté de la majorité, même en présence d’un mécanisme proportionnel pour le choix des représentants. La minorité la plus importante de ceux qui se décident à exercer le droit de vote peut, en réalité, imposer un gouvernement à tous les autres citoyens. Reste que dans une démocratie stable cette minorité, en compétition avec les autres, a le pouvoir de chasser un gouvernement et de le remplacer avec la/les forces d’opposition. Le « peuple », le « nous » dont parle Adam Przeworski (p. 13 et 164) qui décide de la rotation et de l’alternance pacifique au pouvoir des élites en compétition se réduit en réalité à un nombre souvent très petit d’électeurs qui en changeant d’avis – le plus souvent, semble-t-il, en passant du vote à l’abstention ou vice-versa – décide du destin du gouvernement du pays [3]. Le peuple n’est en réalité que le nom par synecdoque que l’idéologie démocratique assigne à ce petit groupe d’individus, qui décide du sort des gouvernements en place.

Adam Przeworski présente, lui, une version mathématique et juridique de la règle de majorité. Si nous faisons l’hypothèse d’une communauté politique composée de 101 membres-électeurs, il est vrai que si 51 choisissent le parti ou l’option X, quelques années plus tard, ces mêmes individus ou d’autres peuvent choisir l’option ou le parti Y, grâce aux élections libres et compétitives qui caractérisent le régime qu’on appelle aujourd’hui démocratie [4]. Mais du point de vue de la sociologie politique et du point de vue des élites en compétition si, pour simplifier, la compétition est entre deux partis, il existe de fait un groupe d’électeurs, que la science politique appelle volatiles, qui font passer la majorité d’un côté à l’autre. En théorie et en droit, tout électeur peut être volatile, mais en réalité seulement un nombre restreint d’individus se trouve dans cette position cruciale.

Liberté de tous et statu quo

Ce groupe peut être constitué, comme cela semble être souvent le cas, par des citoyens qui n’ont pas un intérêt particulier dans la vie politique ni beaucoup de connaissances à ce sujet. Adam Przeworski ne discute pas cette question. Une théorie formaliste de la démocratie peut faire valoir que peu importe la qualité et la raison du choix des électeurs, si une majorité veut X plutôt que Y, il est juste que cette majorité – indépendamment de sa composition et de son choix – impose sa volonté au moindre nombre. Adam Przeworski présente même cette caractéristique comme la valeur de la démocratie, en reprenant un raisonnement exposé par Kelsen au début de son livre sur la démocratie. Dans ce contexte où il est question de l’idéologie démocratique, ce dernier suggère que le principe de majorité possède la qualité de maximiser le nombre de ceux qui sont libres au sens d’ « autonomes », en reconduisant, par synecdoque, l’impossible liberté de tous à celle du plus grand nombre. Adam Przeworski résume le point central de l’argument de Kelsen [5] (p. 37-38) : puisque toute décision – et la règle de majorité n’est autre qu’une modalité de la décision collective – peut être présentée comme une possible modification du statu quo, la règle de majorité se justifie si l’on tient compte du fait qu’elle empêche toute minorité de faire obstacle à un changement du statu quo. Elle donne donc à chaque membre d’un ensemble de décideurs un poids égal dans la prise de décision – ce qui n’est pas le cas lorsqu’une minorité quelconque, fut-elle même 49% du corps électoral, a le pouvoir de bloquer le changement par son veto. On voit ici que, dans ce raisonnement, la liberté consiste essentiellement dans la possibilité pour le plus grand nombre (ou pour la minorité la plus importante) de changer le statu quo ou éventuellement de le défendre.

Si l’on s’en tient au cas du choix des représentants par les citoyens-électeurs, on peut faire remarquer que la règle de majorité, si elle ne peut pas abolir la réalité des élites en compétition, soustrait à celle-ci le choix du gagnant de la compétition. Le nom du vainqueur est choisi par (le plus grand nombre – la minorité la plus importante de) ceux qui vont devoir obéir aux élus. Le gouvernement, ou plus exactement les noms de ceux qui gouvernent, n’est pas dérivé sui juris par une quelconque supériorité naturelle auto-certifiée, mais est établi par un mécanisme d’hétéro-investiture qui est à la base du tout gouvernement représentatif. Dans le langage d’Adam Przeworski, ce mécanisme a la qualité, au sens de valeur, de révéler la « distribution des préférences individuelles » (p. 14). Si l’on entend que l’agrégation des voix exprimées manifeste par exemple qu’il y a plus d’électeurs favorables au parti A plutôt qu’au parti B, il n’y a rien à remarquer. Si, en revanche, on veut dire plus, et attribuer à ce mécanisme une valeur du point de vue normatif, il faut justifier cette modalité du choix collectif, ce qu’Adam Przeworski fait en reprenant la thèse Kelsénienne de la maximisation de la liberté ; mais en nous rappelant aussi que les élections sont devenues, au bout d’une longue histoire parsemée d’embuches, de violence et de chutes des systèmes de démocratie parlementaire, le mécanisme qui permet la solution pacifique des conflits sociaux – où l’on retrouve encore une fois une thèse de Kelsen [6]. Adam Przeworski nous rappelle cependant que les élections ne réalisent une fonction systématique de pacification du conflit que dans des sociétés dont le niveau de vie moyen (revenu per capita) est élevé et où l’alternance au pouvoir est une réalité – donc pour l’essentiel à partir de la deuxième moitié du XX^e siècle (voir la Figure 5.1 p. 121). Il semble donc que le développement économique soit l’élément qui stabilise la pacification du conflit social plutôt que le système politique en tant que tel. Ainsi, dans la mesure où le gouvernement chinois reste capable de garantir une richesse croissante et pas trop mal distribuée à ses citoyens, malgré l’absence de véritables élections compétitives et un respect des droits assez limité, la stabilité du système et la paix sociale semblent garanties dans l’ancien Empire du milieu.

Adam Przeworski nous rappelle aussi que la démocratie, qui sous certaines conditions est capable de garantir la paix sociale, est incapable de garantir aussi bien l’égalité socio-économique des citoyens que l’absence de distorsions entre les préférences des électeurs et celles des représentants élus – le système représentatif ne peut pas aller sans un agency problem.

La règle de majorité selon Kelsen

D’ailleurs la liberté dont il est question ici, comme on l’a vu, n’est que celle de la majorité (ou plutôt de la minorité la plus importante) des citoyens, un point qui avait conduit Kelsen à rejeter la conception majoritaire de la démocratie, qu’il présente pourtant de manière assez claire au début de son livre.

En fait à la fin du chapitre sur la « Liberté », le juriste autrichien écrivait :

Les transformations de l’idée de liberté […] marquent en même temps la séparation de la démocratie d’avec le libéralisme. Si on le tient pour satisfait dans la mesure où les sujets de l’ordre étatique participent à sa création [par les élections], l’idéal démocratique n’a plus rien à voir avec la mesure dans laquelle cet ordre étatique saisit les actes des individus qui le créent, c’est-à-dire avec le degré jusqu’auquel il restreint leur ‘liberté’. Même un État où la puissance étatique sur l’individu recevrait une extension illimitée, c’est-à-dire où la ‘liberté’ individuelle serait totalement anéantie et l’idéal libéral intégralement nié, pourrait encore constituer une démocratie, pourvu que l’ordre étatique fût créé par les individus qui y sont soumis. Et la tendance du pouvoir démocratique à l’expansion, l’histoire le montre, n’est pas moindre que celle du pouvoir autocratique [7].

Ce passage capital, qu’Adam Przeworski ne prend pas en considération, appelle quelques commentaires pour être compréhensible en dehors de son contexte. En présentant ce qu’il considère comme l’idéologie de la démocratie, Kelsen s’arrête dans le premier chapitre de son livre sur l’idée de la liberté en tant qu’auto-nomie, on pourrait dire sur l’idée d’autogouvernement individuel, qu’il doit d’ailleurs réduire au principe de majorité, pour échapper aux difficultés incontournables d’une décision collective à l’unanimité. Puisque Kelsen n’accepte pas la métaphysique Rousseauiste de la ‘volonté générale’ d’après laquelle le pluralisme des opinions se réduit à l’opposition entre vrai et faux – ce qui fait disparaître le fait même de la minorité –, il doit reconnaitre que le principe de majorité consiste en la possibilité de la part de la majorité d’imposer à tout un chacun la volonté sans limites d’une partie sur le tout – la règle de la majorité n’est donc qu’un autre mot pour désigner la synecdoque démocratique : ce qui est voulu ou fait par une partie est voulu et doit être fait par tous. Cette figure centrale de la rhétorique politique métamorphose le principe de l’autonomie individuelle dans celui de la liberté organique du tout social, ou de l’État, pour revenir au langage de Kelsen. Il faut entendre par là que si la liberté de la plus grande partie vaut pour la liberté de tout le monde, c’est un principe d’ordre collectiviste et organique qui va se superposer à celui de l’autonomie individuelle. « Le sujet de la liberté – écrit, en fait, Kelsen – va changer en même temps que le sujet du pouvoir […] Si les citoyens ne sont libres que dans leur ensemble, dans l’État, il est logique […] que ce soit la personne de l’État qui est libre, et non plus chaque citoyen » [8]. Et plus loin, au chapitre VI, consacré explicitement au Principe majoritaire (l’allemand parle de Majoritätsproblem !), Kelsen ajoute : « Si l’on fait abstraction de la fiction que la majorité représente aussi la minorité, que sa volonté est la volonté du groupe tout entier, il apparaît que le principe majoritaire signifie la domination de la majorité sur la minorité [9] ». À partir de ce constat, et par opposition tout à fait nette vis-à-vis d’une version purement majoritaire de la démocratie, Kelsen va développer son idée de la (social-) démocratie parlementaire en tant que système d’intégration et de compromis entre majorité et minorité et il n’est évidemment pas question de le suivre, ici, dans son raisonnement.

Adam Przeworski appréhende, lui, le principe majoritaire de manière différente. La liberté (la volonté ou les préférences) des plus nombreux vaut plus que la liberté des moins nombreux, pourvu qu’il existe la possibilité pour ces derniers de se transformer en majorité. Ce principe de l’alternance au pouvoir de groupes de citoyens avec des préférences différentes – en fait l’alternance au pouvoir de leurs représentants – est ce qui fait pour lui la valeur de la démocratie compétitive, dont il dresse un tableau à notre sens précis et persuasif.

Démocratie constitutionnelle et contrôle de constitutionnalité

Mais est-il vrai que la démocratie des modernes se limite à donner aux électeurs la possibilité de faire alterner au pouvoir les élites qui le représentent, plus au moins ? Pas tout à fait. Il est apparent qu’en tout cas depuis la Deuxième Guerre mondiale – depuis qu’il existe dans la plupart des démocraties stables une alternance régulière au pouvoir –, la démocratie représentative, objet de l’analyse remarquable de Schumpeter pendant la guerre, a été remplacée petit à petit et un peu partout par la démocratie constitutionnelle, forme contemporaine du gouvernement limité. Adam Przeworski fait remarquer à raison que la vieille doctrine du gouvernement limité, pour laquelle il n’a pas d’attrait (voir notamment le chapitre 7 : Liberty), a, en tout état de cause, été mise à mal par l’émergence de l’État de partis. Et en réalité, surtout dans les systèmes parlementaires, un même parti politique ou une même coalition peut contrôler toutes les branches du législatif et le sommet du pouvoir exécutif, si celui-ci est élu indépendamment du parlement, de sorte à vider de sa signification le mécanisme de checks and balances tel qu’il avait été imaginé par les Pères fondateurs, notamment aux États Unis. Or, la démocratie constitutionnelle a remplacé cet équilibre par un autre qui consiste à distribuer le pouvoir d’édicter des normes entre organes élus et organes non responsables devant le suffrage, donc en large partie soustraits au contrôle des partis politiques. Adam Przeworski considère rapidement ce point à la fin de son livre en réaffirmant son option pour la démocratie majoritaire : « J’ai de la sympathie pour la position qui veut que les droits fondamentaux soient contrôlés par des institutions spécialisées, mais au bout du compte les lois et les choix publics doivent être décidés par des procédures majoritaires » (p. 170). Au bout du compte, il est sans doute vrai que, par exemple, les juges des cours constitutionnelles ne peuvent pas imposer leur volonté à une majorité stable de citoyens et de leurs représentants. La Cour suprême américaine dut ainsi céder devant la majorité populaire qui soutenait le président Franklin D. Roosevelt. Le constitutionalisme moderne prétend néanmoins que sans garantie des droits fondamentaux il n’y a pas de constitution. Or, soit on croit que la majorité parlementaire, celle qui exprime la volonté de la minorité la plus importante des citoyens, interprétée par ses élus, est le garant des droits de tous les citoyens, soit on reconnait que la volonté de la majorité est celle qu’une partie de la société impose aux autres, mais on fait valoir que le mécanisme de l’alternance au pouvoir, typique des démocraties compétitives, est un palliatif de cette partialité, car il s’agit d’une partialité alternante. Cela a dû sembler à la plupart des assemblées constituantes depuis une cinquantaine d’années du despotisme par rotation. D’où leur choix d’instituer une institution capable de modérer le pouvoir des majorités élues. Dans le texte fondateur du contrôle de constitutionalité exercé par un organe spécialisé, le rapport de Hans Kelsen à la réunion annuelle des juristes de langue allemande qui eut lieu à Vienne en 1928 [10], le juriste autrichien fait quelques remarques rapides mais essentielles sur le rapport entre la démocratie, telle qu’il la conçoit, et le contrôle de constitutionalité. Elles méritent d’être citées :

Si l’on voit l’essence de la démocratie, non dans la toute-puissance de la majorité, mais dans le compromis constant entre les groupes représentés au Parlement par la majorité et la minorité, et par suite dans la paix sociale, la justice constitutionnelle apparaît comme un moyen particulièrement propre à réaliser cette idée. La simple menace du recours au tribunal constitutionnel peut être entre les mains de la minorité un instrument propre à empêcher la majorité de violer inconstitutionnellement ses intérêts juridiquement protégés et à s’opposer par là, en dernière analyse, à la dictature de la majorité, qui n’est pas moins dangereuse pour la paix sociale que celle de la minorité [11].

Kelsen n’identifiait donc pas la démocratie au principe de majorité et la Cour constitutionnelle avait pour lui la fonction de mécanisme de modération, en poussant la majorité à un compromis avec la minorité – ce qui arrive bien plus facilement s’il y a alternance au pouvoir, car chaque majorité sait qu’elle peut se retrouver dans l’opposition, ce qui doit la porter à accepter plus facilement la fonction de modération exercée par la Cour.

Ce livre ne nous raconte qu’une partie de l’histoire, mais il s’agit d’une partie essentielle pour comprendre le système politique dans lequel on vit.