Les contrats à impact social : une menace pour la solidarité ?

Le gouvernement a inauguré le 16 mars 2016 de nouveaux dispositifs de financement de l’action sociale, les Social impact bonds, rebaptisés en français « Contrats à impact social » (CIS). Des investisseurs privés tels que des banques pourront financer des projets sociaux, puis être remboursés par l’État ou les collectivités territoriales si « l’impact social » de ces projets est avéré. Cet article vise à présenter le cadre politique et institutionnel de ces « innovations sociales », mais surtout, à partir de l’étude d’un projet dans la protection de l’enfance, à s’’interroger sur les transformations qu’elles opèrent dans la définition d’une politique de solidarité et les enjeux qui en découlent pour les pratiques professionnelles et les bénéficiaires.

La libéralisation du secteur social, initiée par l’agenda de Lisbonne en 2000, prend une nouvelle forme avec l’aggiornamento de l’État social. Nous suggérons que la synthèse entre justice sociale et efficacité économique que proposent ces nouveaux dispositifs correspond à une transformation idéologique dans la construction de l’action sociale. Celle-ci soulève plusieurs interrogations. Notamment, permettent-ils à l’État de conserver sa place de garant des affaires sociales et d’une politique de solidarité nationale ? Qu’en sera-t-il de l’accompagnement des bénéficiaires, demeurera-t-il de qualité et pérenne ? Les professionnels auront-ils toujours l’autonomie suffisante pour amener les individus à une forme d’émancipation sans être constamment pressés par les exigences de résultat des financeurs ? Enfin, peut-on modifier les circuits financiers sans changer les finalités et les valeurs de la politique sociale, ou les formes de solidarité qu’elle institue ?

Les contrats à impact social

Les CIS se définissent comme « une forme non traditionnelle d’obligations émises par l’État sans taux d’intérêt fixe, mais sur une période prédéterminée par laquelle l’État s’engage à payer pour l’amélioration significative des résultats sociaux pour une population définie » (Auriac, Vallet-Moison, 2012). Ils permettent aux pouvoirs publics de confier à une organisation une action sociale précise : faciliter l’accès à l’emploi des adolescents sans diplôme, par exemple. Ils mobilisent trois acteurs principaux : l’État ou ses représentants, un acteur social tel qu’une association, et un financeur qui peut se réunir en groupement d’investisseurs. L’État et la structure retenue se fixent des objectifs de résultats ; s’ils sont atteints, les investisseurs seront remboursés et percevront un intérêt pour le risque pris. Dans le cas contraire, les investisseurs ne toucheront théoriquement rien, si ce n’est qu’ils pourront défiscaliser leur investissement.

Apparus au Royaume-Uni avec « l’obligation Peterborough », d’un coût de 5 millions de livres (8 millions d’euros) en 8 ans, qui visait à diminuer de 7,5 % en 5 ans le taux de récidive d’un groupe de 2 000 détenus (arrêté prématurément en 2014), les Social impact bonds deviennent un enjeu politique et économique majeur. Ils ont été mis à l’honneur par David Cameron lors de la présidence du G8 par le Royaume-Uni en 2013.

Qui a porté ces initiatives en France ? Martine Pinville, Secrétaire d’État chargée du Commerce, de l’Artisanat, de la Consommation et de l’Économie sociale et solidaire, a lancé du 16 mars 2016 au 30 janvier 2017 l’appel à projets interministériel des CIS, au côté d’entrepreneurs sociaux engagés pour tester ce dispositif. À ce jour, 5 contrats ont été signés et 6 autres ont été retenus : l’expérimentation a donc déjà commencé [1].

Cet appel à projets du ministère de Martine Pinville a été voté malgré les mises en garde adressées par Le Haut Conseil de la Vie associative (HCVA), l’Organisation de Coopération et de Développement économiques (OCDE) et le Collectif des Associations citoyennes. Elles ont notamment été soutenues par un petit monde d’entrepreneurs sociaux représenté par Jean-Marc Borello, « ce grand patron qui murmure à l’oreille de Macron », ou d’associations comme le Mouvement des entrepreneurs sociaux (Mouves) qui promeuvent l’entrepreneuriat social et effectuent un travail de lobbying auprès des élus.

À une époque où les budgets des collectivités territoriales sont exsangues, il peut être tentant pour la puissance publique de demander des crédits à des investisseurs privés. C’est ainsi que M. Macron, dans une lettre pour l’Économie sociale et solidaire datée du 20 avril 2017, s’engage : « je poursuivrai après évaluation et dans un cadre régulé, le déploiement de toutes les solutions en matière d’investissement à impact social pour financer, grâce à des partenaires privés, des expérimentations de programmes sociaux de prévention innovants ». De leur côté, ces entrepreneurs sociaux, qui exercent une forte influence sur le nouveau syndicat des employeurs associatifs du médico-social, NEXEM, ont lancé lors de la campagne pour les élections législatives des propositions en vue du déploiement des investissements sociaux.

L’action sociale : de quoi parle-t-on ?

Henri Hatzfeld décrit avec une grande clarté les débats passionnés entre républicains libéraux et radicaux qui ont conduit, sous la III^e République, à l’institutionnalisation de la protection sociale. S’ils n’ont cessé de réapparaître au gré des opportunités politiques et des stratégies électorales, ils ont surtout posé des questions essentielles sur la place de l’État dans une gouvernementalité guidée par la solidarité et la justice sociale. Qui doit prendre en charge les individus les plus vulnérables ? L’État doit-il être le seul garant d’une solidarité nationale ? Cette protection de tous ne vient-elle pas déresponsabiliser les individus (Hatzfeld, 1989) ? Ces questions ne cesseront de resurgir au cours du XX^e siècle, venant réactiver l’interminable récit de la « crise de l’État-providence » (Rosanvallon, 1981). Si l’État social est présenté comme une double réponse à la révolution industrielle et démocratique et aux tensions entre l’égalité juridico-politique formelle et la réalité des inégalités socio-économiques, la crise qu’il connaît est moins économique qu’idéologique. D’une action sociale compensatrice, nous avons glissé vers un secteur social compétitif, où la concurrence et l’activation des bénéficiaires sont les symboles d’une réaffirmation de la doctrine libérale dans le secteur du social (Donzelot, 2008).

La loi du 31 juillet 2014 relative à l’Économie sociale et solidaire (ESS), dite « loi Hamon », pose pour la première fois une définition du périmètre de ce secteur. Elle élargit dans le même temps la définition de ses modes de financement. La notion d’entreprise de l’ESS regroupe dorénavant les acteurs historiques de l’économie sociale, à savoir les associations, les mutuelles, les coopératives et les fondations, mais aussi de nouvelles formes d’entrepreneuriat social telles que les sociétés commerciales qui poursuivent un objectif d’utilité sociale.

En réalité, l’apparition de ces entrepreneurs sociaux financés par le marché financier n’est que le résultat d’un processus entamé depuis plusieurs années. Progressivement, les modalités de l’action publique se sont transformées dans tous les domaines. La contractualisation est devenue le mode d’action privilégié que l’on retrouve à l’hôpital, dans l’éducation et le travail social. Elle a de nombreuses conséquences. D’abord, elle prive les structures de financements pérennes (notamment les associations) en les obligeant à répondre continuellement aux appels à projets de l’État afin d’assurer leur financement. Par ce biais, elle met aussi en concurrence les structures. Enfin, elle implique une évaluation ex ante et ex post de ces projets.

Cette transformation de l’action publique va de pair avec un processus de financiarisation de l’économie. L’activité économique étant financée par les marchés financiers et non plus par les banques, ces marchés se transforment en dispositifs d’évaluation et d’échange de tous les actifs : non seulement ceux des entreprises, mais aussi ceux qui constituent le patrimoine des particuliers, ou encore de l’État. Dans ce contexte, la notion de « finance sociale » désigne la mobilisation de capitaux privés pour atteindre des objectifs sociaux prioritaires et spécifiques, dont l’impact est mesurable grâce à un processus continu d’évaluation, en accentuant la logique de résultat. Ces capitaux peuvent financer des actions menées par différents types d’organisation : associations, fondations ou entreprises d’utilité sociale. Cette finance sociale offre ainsi la possibilité aux investisseurs de financer des initiatives sociales qualifiées d’« innovantes » au profit de la société. Parmi ces nouvelles formes de financement se trouvent les CIS.

Or il nous semble que l’utilisation par l’État d’un tel instrument de financement risque à terme de modifier radicalement le travail social et la solidarité républicaine. Elle accentue la mise en concurrence des différentes structures de l’action sociale, fragilise les plus petites et surtout elle diminue le pouvoir de contrôle de l’État sur l’action sociale. Qui plus est, elle risque d’introduire au sein de l’action sociale auprès des populations les plus fragiles un processus de « sélection adverse » tel qu’il se pratique dans les assurances : afin d’obtenir une rentabilité plus forte ou de meilleurs résultats, on choisit d’aider ceux qui sont le moins en difficulté. Le risque est donc d’accroître encore les inégalités, voire les injustices, au sein même des populations les moins favorisées. Enfin, et c’est sans doute la question centrale, tout le dispositif repose sur l’évaluation de l’action sociale, puisque les gains réalisés par les investisseurs dépendent de l’évaluation des résultats au regard des objectifs. Or, l’action sociale est particulièrement difficile à évaluer, notamment parce que cette action s’inscrit dans le temps, contrairement aux CIS qui ont une durée limitée.

Le « courage » des réformes [2] ne tient pas nécessairement à ce que l’on croit, et consisterait peut-être d’abord à prendre pleinement la mesure de leurs conséquences pour les bénéficiaires et les professionnels. L’analyse du CIS de la Sauvegarde du Nord, s’il se trouve finalisé, est à ce titre riche d’enseignements. Elle met en évidence l’urgence et le danger qui pèsent sur les bénéficiaires, le manque d’autonomie des professionnels, continuellement contraints de faire la preuve de leur efficacité, les risques de violation du secret ou de la discrétion professionnelle au sein de dispositifs dont les acteurs ne devraient pas, normalement, avoir connaissance des situations vécues par les bénéficiaires. Dans de telles conditions, la protection des personnes par l’État ne risque-t-elle pas de passer au second plan ?

À la recherche de l’innovation sociale

Le contrat à impact social d’« Aide éducative en Milieu ouvert renforcée » présenté par l’association de la Sauvegarde du Nord intervient dans une période où le département du Nord a décidé de réduire ses dépenses de 5 % par an pendant 3 ans, soit une réduction de 50 millions d’euros. Il aura pour objectif de « réduire le taux de placement moyen des enfants d’un point en trois ans » en « missionnant 10 travailleurs sociaux, qui interviendront en complément des équipes habituelles, auprès de familles dont la situation rend possible un placement des enfants ».

Un bref rappel historique sur ce qu’est la mesure d’assistance éducative en milieu ouvert (AEMO), et l’AEMO renforcée, permet de voir qu’elle sert ici de prétexte. Répondre à la question de l’intérêt supérieur de l’enfant, consacré dans la convention internationale des droits de l’enfant, est en vérité un enjeu secondaire de ce projet.

La mesure d’AEMO est une mesure judiciaire, ordonnée par le juge des enfants, qui vise, selon l’article 375-2 du Code civil, à « apporter aide et conseil à la famille, afin de surmonter les difficultés matérielles et morales qu’elle rencontre ». Sont concernés les mineurs en situation de danger éducatif. Le juge des enfants n’intervient que si les mesures administratives n’ont pas permis d’assurer la protection de l’enfant, ou si la famille refuse toute aide. Cette mesure est financée par le conseil départemental au titre de l’aide sociale à l’enfance.

L’AEMO est donc une mesure d’aide contrainte dont le but est de mettre fin à la situation de danger dans laquelle se trouve l’enfant. Si les placements ne cessent de faire polémique, ils doivent rester une modalité de protection indispensable selon la situation. Dans les deux cas, ces mesures sont soumises à la décision du juge des enfants.

La loi du 5 mars 2007 reconnaît et encourage la mise en œuvre de dispositifs innovants tels que l’AEMO renforcée, qui permet une intervention plus intensive des professionnels concernés auprès de l’enfant et sa famille. Ces dispositifs partent d’initiatives portées par les professionnels de terrain en accord avec le juge ou le président du conseil départemental et expérimentées depuis une vingtaine d’années. Ainsi, l’Association de la Sauvegarde de l’enfant et de l’adulte de l’Oise a développé l’AEMO renforcée à titre expérimental à partir de 1997 [3]. Comme les autres dispositifs innovants expérimentés à cette époque (accueil séquentiel, accueil de jour, etc.), il s’agit de sortir du clivage habituel entre le milieu ouvert et le placement en institution pour protéger l’enfant.

Lorsque le projet de la Sauvegarde du Nord parle d’« innovation » à propos de l’embauche de 10 travailleurs sociaux intervenant de façon renforcée dans les familles en vue de diminuer le nombre de placements, les professionnels du champ médico-social ne peuvent manquer d’être surpris. La seule « innovation » est qu’un investisseur privé y indexe la rentabilité d’un placement financier sur un projet social qui relève de prérogatives régaliennes. En d’autres termes, l’innovation consiste à ouvrir de nouvelles sphères pour l’extension du marché, notamment dans un secteur qui en était jusque-là volontairement préservé. Traditionnellement en effet, dans l’action sociale, l’État pratiquait une délégation de service public auprès d’acteurs associatifs qu’il subventionnait, mais en restant le garant de l’application des règles du droit. Par le biais des CIS, l’État n’investit plus pour le bien commun, il délègue cet investissement à des entreprises privées à but lucratif envers lesquelles il contracte une dette, qu’il doit rembourser sur du très long terme et avec des intérêts importants. C’est, en quelque sorte, le principe de concession des autoroutes appliqué à l’action sociale.

Des pratiques modifiées

L’expertise de ceux qui mettent en œuvre au quotidien le dispositif de protection de l’enfance n’a pas été prise en compte dans le projet proposé en AEMO renforcée. S’emparant de la protection de l’enfance comme caution morale, les investisseurs privés transforment les professionnels en simples opérateurs, niant leur métier et leurs savoir-faire nourris d’une longue expérience et acquis au cours de formations exigeantes. Mais c’est surtout sur la légitimité des investisseurs privés à s’emparer d’un dispositif de droit commun qu’on peut s’interroger. Comme le formule Michel Chauvière,

la question des responsabilités est particulièrement cruciale. Toute action de protection visant l’enfant — cet être qui ne peut concevoir ni défendre seul ses intérêts — implique en effet la question de l’autorité sociale légitime, tant pour déterminer s’il faut le protéger que pour décider comment on va le protéger. (Chauvière, 2009)

Une première difficulté pour les professionnels est l’injonction paradoxale à laquelle ils sont soumis, qui s’apparente à un véritable conflit d’intérêts : ils sont en effet sommés de répondre à la fois à une mission de protection de l’enfance et à la demande de réduction des placements. Ceci, dans des situations souvent urgentes pour l’enfant et où la mesure du danger requiert une analyse distanciée, affranchie de toute pression. Un placement est toujours une décision complexe. Le droit français et les conventions internationales sont clairs : seules des raisons impérieuses peuvent conduire à retirer un enfant à ses parents. Si un placement devient inévitable, alors il doit être considéré comme une mesure temporaire, à interrompre dès que les conditions s’y prêtent. Il est évident cela étant que la maltraitance des enfants existe et qu’une séparation est parfois nécessaire, en raison de la maladie des parents ou de l’absence de logement, par exemple. Le placement est une mesure de protection de l’enfant et le travail avec sa famille en fait partie. Il n’est en effet que très rarement associé à un retrait de l’autorité parentale.

Le but de l’AEMO renforcée n’est pas seulement d’éviter le placement, mais de répondre à des situations familiales spécifiques où le maintien au domicile permettra de mieux accompagner le développement de l’enfant, parfois même dans le but de préparer un placement. C’est le cas quand le conflit de loyauté est trop lourd pour l’enfant, par exemple. C’est là que réside tout l’engagement des professionnels au quotidien. Ils ont développé des savoir-faire particulièrement complexes, associés au cadre de l’aide contrainte, pour prendre une place de tiers dans la famille. Ils connaissent les contradictions des passages à l’acte comme mode d’expression, les étapes d’acceptation d’une séparation dans une situation d’emprise, la mise en œuvre d’une relation éducative pour soutenir la construction du sujet. La subtilité de leur travail, soutenu par l’analyse des pratiques en équipe, est centrée sur la protection de l’enfant. Sommés de se concentrer sur la réduction du nombre de placements, les professionnels sont moins disponibles et leur attention au danger diminue.

Que pourront-ils dire de ce conflit d’intérêts aux parents et aux enfants avec lesquels ils travaillent ? L’aide contrainte, qui relève de toute situation où une personne fait « une “demande d’aide” qui n’émane pas d’elle, mais est prescrite par un tiers ayant sur elle un pouvoir » [4], pour ceux qui la pratiquent, implique notamment de sortir de l’implicite avec les familles et de ne pas jouer de faux-semblants. C’est une affaire de respect essentielle, préalable à toute relation de confiance possible. Il est illusoire de croire qu’un « commando éducatif » [5] permettra d’« éviter un placement » : la qualité en AEMO renforcée consiste davantage dans le cheminement au quotidien avec l’enfant et sa famille.

Le conflit d’intérêts est une notion dont s’arrangent facilement les acteurs du CIS. Le Comptoir de l’Innovation et KPMG, que la Sauvegarde du Nord propose respectivement comme intermédiaire financier et comme évaluateur de son action, ne sont pas des acteurs indépendants. En effet, KPMG est un « grand partenaire du Mouves » et le trésorier du Mouves est également le Directeur général du Comptoir de l’Innovation. On peut par ailleurs s’interroger sur la façon dont se mettrait en place ce « commando » : tel qu’il est présenté, le projet semble s’affranchir bien rapidement du dispositif de la protection de l’enfance. Dans le cadre de l’AEMO renforcée, c’est le juge qui décide des mesures à prendre, et il fonde ses décisions sur le rapport des situations familiales à la loi, non sur le coût éventuel des mesures. Dans le projet de la Sauvegarde du Nord, il est prévu que le Département agisse avec BNP Paribas comme si le juge des enfants, la cellule de recueillement des informations préoccupantes, la PMI, les associations missionnées pour les AEMO, et de nombreux autres acteurs n’existaient pas et n’avaient pas voix au chapitre.
La seconde grande difficulté que pose le CIS est celle du traitement des informations concernant la famille dans laquelle interviendraient les professionnels. Deux conditions encadrent le secret professionnel. Il est soit imposé selon la profession initiale des agents : c’est le cas des assistants de service social et des professions médicales, notamment au sein de la PM. Soit il l’est par mission : c’est le cas dans la protection de l’enfance pour les éducateurs spécialisés, les éducateurs de jeunes enfants ou les veilleurs de nuit. Ce secret ne peut être partagé entre professionnels que s’il s’avère nécessaire de transmettre des éléments pour que des mesures de protection de l’enfant soient prises. Si tout le dispositif financier des CIS repose sur la capacité d’évaluer leurs résultats, les informations des familles ne risquent-elles pas d’être partagées avec des acteurs financiers ou des évaluateurs qui n’ont a priori aucun droit de les connaître ?

La subordination de l’éthique à l’économie n’est pas sans risques, le premier étant celui de l’instrumentalisation. L’objectif du CIS est clairement de réduire le coût, et donc le nombre, des placements, sans autre considération d’une « clinique judiciaire » (Bruel, 2015). Le droit, et l’État (dans son devoir de protection de l’enfance) n’apparaissent au mieux que comme des acteurs subsidiaires. Quant aux professionnels, financés pour une mission, ils deviennent les simples exécutants de logiques financières et risquent d’être soumis à des pressions. Pris dans une situation intenable, à la fois juges et parties, ils devront évaluer leurs actions pour en démontrer les plus grands bénéfices, sans quoi ils disparaîtront : embauchés en complément du dispositif, leur contrat se justifie par l’atteinte de résultats. Et le résultat escompté, la diminution d’un point du nombre de placements dans le département du Nord en 3 ans, est un indicateur qui est tout sauf robuste. Sa fiabilité dans le temps est particulièrement incertaine, ce que savent très bien tous les praticiens de la protection de l’enfance.

L’enjeu éthique est considérable, et on ne peut céder à tous les pragmatismes jusqu’à l’indignité. Dans l’investissement réalisable par BNP Paribas, l’enfant en tant que sujet n’est plus considéré comme une fin en soi, mais comme un moyen d’atteindre l’objectif de retour sur investissement.

Un horizon social se dessine qui conjoint la tendance de tous les liens à la liquidité et paradoxalement leur fragmentation en unité numérique permettant leur transformation, leur décomposition et leur recomposition en fonction des besoins techniques des supports par lesquels ils transitent et d’une certaine façon se produisent. (Gori, 2011)

Pourtant ce CIS de la Sauvegarde du Nord séduit déjà d’autres acteurs. Un nouveau CIS dans le cadre de la protection de l’enfance avec les « apprentis d’Auteuil » a pour but d’économiser le coût de placements d’enfants en s’appuyant sur des familles relais. Il se déploierait dans 3 départements à partir de la fin de l’année 2017.

L’impact à quel prix ?

Finalement, l’enjeu politique est de taille, car là où les CIS sont des investissements contre le contrat social, c’est notre conception de la démocratie qui est mise en question (Lacroix, Marchildon, 2014). Quand on transfère le financement de la protection sociale du contribuable vers l’entreprise privée, quand on passe d’une culture de l’institution à celle de l’organisation, d’une vision globale de la société à des enjeux financiers locaux, du compromis à la compromission, qu’advient-il de la responsabilité de la société vis-à-vis des citoyens les plus vulnérables — ici des enfants en situation de danger ? Sur le plan juridique, c’est la notion de droits-créances qui se trouve attaquée. L’abandon d’une fonction régalienne par délégation à des entreprises privées est un renoncement de l’État à garantir le collectif.

En privatisant des éléments de la vie publique, l’organisation privée en prive la collectivité. La société privée opère donc un détournement de richesses au titre de la propriété ; elle ne se dégage pas de la vie publique, mais au contraire s’y engage dans le but d’y assurer une occupation. (Deneault, 2013)

Les CIS permettent d’instaurer une concurrence fondée sur le gain potentiel des investisseurs privés. Le risque « est celui d’une prise en compte hautement discrétionnaire des préoccupations éthiques dans la conduite des activités économiques » (Lacroix, Marchildon, op. cit.). Dans le département du Nord par exemple, on constate que des activités comme la prévention spécialisée sont de plus en plus réduites. Il ne s’agit plus seulement de mettre en concurrence les acteurs de terrain, comme c’est le cas depuis la généralisation des appels à projets. Avec les CIS, la compétition conduirait à financer de préférence les projets les plus lucratifs, ou ceux pour lesquels les indicateurs de réussite seront les plus facilement objectivables.

En définitive, la question posée par les CIS est celle-ci : peut-on changer les moyens de l’action sociale sans toucher à ses fondements et à ses finalités ? C’est une question éminemment politique, la « question des secours », comme le souligne Marcel Gauchet en citant la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1793 en son article 21 : « Les secours publics sont une dette sacrée » (Gauchet, 1989).

Cette dette est d’abord une dette citoyenne. Elle cimente le lien politique en tant qu’expression de la communauté citoyenne, voire de la fraternité républicaine. Elle signifie la responsabilité que les membres de la communauté politique ont les uns envers les autres. C’est la solidarité telle qu’elle s’incarne dans notre conception de la protection sociale, dont l’action sociale envers les plus démunis des citoyens est le dernier maillon, qui se trouve attaquée lorsque ses sources de financement sont modifiées. Peut-on changer les tuyaux sans modifier ce qui circule dedans ? Les CIS marquent une sorte de retour à la philanthropie, mais sans les idéaux qui la motivent. Ils sont l’instrument d’une philanthropie qui n’aurait d’autre ambition que de permettre à l’État de faire des économies. Cette philanthropie sans idéal démocratique s’apparente plus à ce que Peter Sloterdijk fustigeait comme des « règles pour le parc humain » (Sloterdijk, 2000) qu’aux idéaux solidaristes de Léon Bourgeois à la source de notre droit social (Bourgeois, 1998).

La misère n’est pas un business, c’est une question politique et un impératif de la cohésion sociale. À l’ignorer, on risque d’affaiblir encore davantage le lien politique, ce qui nous unit, sans lequel aucun collectif ne peut durablement exister dans un cadre démocratique.