Les vertus du plus grand nombre

À propos de : Jon Elster, Stéphanie Novak, dir., Majority Decisions : Principles and Practices, Cambridge University Press

De nombreux écrits se sont récemment penchés sur les diverses façons dont les instances politiques démocratiques prennent leurs décisions, non seulement en théorie du choix social dont c’est la vocation traditionnelle, mais également en philosophie, en science politique, voire en anthropologie [1]. Pourtant la forme du vote démocratique y demeure comme suspecte. L’élection de représentants à la majorité, le vote des lois à l’assemblée, sont alternativement décrits comme le fait du hasard ou le produit d’une agrégation de volontés, à mille lieues en tout cas du sage échange de raisons auquel devrait veiller une démocratie délibérative. C’est un paradoxe que l’ouvrage dirigé par le philosophe Jon Elster et la politiste Stéphanie Novak reflète autant qu’il cherche à le résoudre.

Le livre regroupe les réflexions de juristes, de politistes, d’historiens et de philosophes européens et états-uniens sur les décisions qui, dans les institutions politiques, sont prises à la majorité, c’est-à-dire les décisions collectives où l’option ayant la faveur du plus grand nombre de participants vaut comme la décision de l’ensemble. Majority Decisions impressionne par la diversité disciplinaire et thématique dont il fait preuve : des jurys aux assemblées de citoyens, en passant par les parlements nationaux, les structures fédérales et le Conseil de l’Union européenne, le panorama des institutions politiques étudiées est large et ne se cantonne d’ailleurs pas aux cas contemporains, les articles d’Olivier Christin et de J. Elster ménageant d’utiles perspectives, respectivement, sur les expérimentations menées au temps de la Réforme et des révolutions française et américaine. Ces différentes contributions sont unies par une interrogation commune : pourquoi les décisions à la majorité tendent-elles à s’imposer dans les contextes où un groupe a à prendre une décision collective, que cette décision d’ailleurs engage ses membres, ou bien qu’elle statue, comme le verdict d’un jury, sur le sort d’un tiers ? Pourquoi tient-on ainsi l’avis de la majorité pour celui de l’ensemble et, plus grand « mystère » (p. 14) encore, pourquoi la minorité y consent-elle ? La question est à la fois descriptive et normative. Comment, d’un côté, les décisions majoritaires en viennent-elles à être adoptées ? De l’autre, en quoi est-il justifié de recourir à des procédures majoritaires pour décider, et dans quelles conditions cela devient-il inacceptable ?

La majorité, entre indétermination et tyrannie

Les auteurs ne manquent pas de rappeler que les décisions à la majorité soulèvent deux grands types de difficultés. Le premier tient à la procédure de décision elle-même et pose la question de sa cohérence. La règle majoritaire incite tout d’abord à certains comportements stratégiques qui font douter de sa capacité à exprimer fidèlement les préférences des votants, et à faire réellement prévaloir la volonté de la majorité. Ainsi le quorum généralement exigé dans les assemblées pour un vote à la majorité des suffrages exprimés (par différence avec un vote à la majorité des personnes autorisées à voter) laisse la possibilité à une minorité de frustrer la volonté majoritaire en ne se présentant pas lors du vote. Les législatures d’État aux États-Unis font régulièrement l’épreuve de ce «  no-show paradox » , rapportent J. Elster et S. Novak (p. 4), les obstructionnistes allant parfois jusqu’à se réfugier dans l’État voisin pour échapper aux policiers chargés de les reconduire de force à l’assemblée. De même la règle majoritaire, lorsqu’elle doit trancher entre plus de deux options, peut pousser les électeurs à adopter une attitude stratégique consistant à ne pas voter pour l’option qu’ils défendent effectivement, mais à reporter leur voix sur la moins contestable des options ayant plus de chance de l’emporter (M. Balinski et R. Laraki, p. 107). Ce phénomène, bien connu des électeurs de gauche, en France, sous le nom de « vote utile », peut néanmoins être lu comme un travestissement des préférences faussant le résultat du scrutin. Le choix du comportement stratégique découle dans les deux cas directement de ce que J. Elster appelle la « brutalité de la majorité » (p. 165), soit le fait qu’une majorité d’une voix suffit à « rafler toute la mise » (winner-take-all), à être maître de la décision commune. Ceci est peut-être encore plus vrai d’institutions judiciaires comme les jurys ou les cours de justice collégiales se déterminant à la majorité absolue, que des assemblées législatives où opèrent des logiques de compromis.

Au-delà des risques de manipulation et d’iniquité qu’elles présentent, c’est l’indétermination de leur contenu qui menace le plus la cohérence des décisions majoritaires. C’est là un point bien établi par la théorie du choix social depuis la confirmation du paradoxe de Condorcet par le théorème d’impossibilité d’Arrow (1951), et la critique systématique du vote démocratique par William Riker dans Liberalism Against Populism. Pour trois options ou plus, le paradoxe de Condorcet montre que les préférences majoritaires peuvent former un cycle : pour un groupe de trois votants x, y et z dont les préférences respectives entre les options A, B et C sont cohérentes et transitives, il arrive que les préférences collectives violent le principe de transitivité et produisent ce que l’on appelle un cycle de Condorcet : A est préféré à B, B à C, mais C l’est à A.

Lorsque l’on s’en remet à un scrutin majoritaire uninominal pour déterminer la décision commune, de tels cycles passent de fait inaperçus : dans notre exemple, si x, y et z représentent maintenant des groupes de votants de différentes tailles (x = 43%, y = 31%, z = 26%), l’option A l’emporte, alors qu’un scrutin opposant successivement toutes les options deux à deux aurait pu, selon la répartition des votes, sélectionner B ou C. La possibilité que derrière des décisions majoritaires apparemment dépourvues d’ambiguïté se cachent des préférences cycliques fait peser un sérieux doute sur la signification de telles décisions. En effet, d’une part, les préférences de la majorité demeurent indéterminées, dans la mesure où, selon la procédure de décision que l’on emploie (principe de majorité, règle de Condorcet, méthode Borda, etc. [2]), la compétition des mêmes options produit des résultats différents. Comme le rappellent les contributions du théoricien politique Gerry Mackie, et des économistes Michel Balinski et Rida Laraki, il n’est pas possible de désigner avec certitude telle option comme celle que le groupe, ou au moins la majorité des votants au sein du groupe, veut voir triompher. D’autre part, la présence de cycles dans les préférences majoritaires rend la décision collective « arbitraire et dépourvue de sens », selon les termes de W. Riker rapportés par G. Mackie. Ce spécialiste de la théorie du choix social montre bien que les conclusions de celle-ci opposent un « obstacle logique et empirique » (p. 78) de taille à toute tentative de la philosophie politique normative pour produire une justification du vote en démocratie, et qu’à l’inverse, pour être crédible, une défense du vote démocratique doit commencer par une réfutation serrée des thèses de Riker.

La deuxième difficulté est justement propre aux décisions majoritaires démocratiques. C’est la fameuse « tyrannie de la majorité » sur la minorité, dont l’identification est aussi vieille que l’emploi du principe de majorité pour prendre les décisions politiques. La majorité se montre tyrannique lorsqu’elle utilise le pouvoir politique que lui confère son avantage numérique pour prendre des décisions qui oppriment certaines minorités identifiées (religieuses, linguistiques, ethniques) ou qui répriment certains comportements jugés déviants comme l’homosexualité (J. Elster, p. 160). Le texte que l’historien français O. Christin consacre aux tentatives, dans la Confédération suisse des années 1520, de régler sans violence le schisme entre catholiques et réformés en laissant les communautés déterminer elles-mêmes, par un vote à la majorité, si elles souhaitaient s’engager ou non sur la voie de la Réforme, est une passionnante illustration du fait que, sous couvert d’empêcher l’imposition d’une religion aux consciences individuelles, « la règle de majorité cédait à la communauté la possibilité (…) d’ignorer les droits de la minorité » (p. 28). La contradiction est absolue ici, entre la conviction qu’il faut laisser chacun déterminer sa foi en conscience, et l’obligation faite aux minoritaires de rallier la religion que la majorité aura désignée comme « vraie ». Appliquée aux questions religieuses, conclut O. Christin, la procédure majoritaire ménage « le retour de la coercition sous l’apparence de la liberté » (ibid.), la victoire des protestants se soldant généralement par l’interdiction immédiate faite aux catholiques de pratiquer leur culte. La défense de la tolérance religieuse sera de fait le premier pas vers l’idée libérale plus générale selon laquelle certains choix sont trop profondément personnels pour être laissés à d’autres qu’à soi-même, toute tentative du pouvoir politique pour s’y substituer, celui-ci fût-il issu des suffrages d’une majorité de citoyens, constituant ipso facto un abus de pouvoir.

Taxées d’incohérence, créditées de potentialités tyranniques, les décisions majoritaires peuvent-elles se relever de telles attaques ? Examinant la variété de ses usages et de ses déclinaisons, les auteurs mettent au jour les vertus, tant pragmatiques que morales, du principe majoritaire.

Vertus et variations du principe majoritaire

Quoique G. Mackie s’attache surtout ici à analyser la répercussion des conclusions dévastatrices de la théorie du choix social sur les théories normatives de la démocratie, il rappelle également que ses conclusions sont en vérité pour la plupart réfutées aujourd’hui. Ainsi des enquêtes empiriques ont montré que les préférences des votants, qu’il s’agisse d’électeurs ou de représentants à l’assemblée législative, ne donnent pratiquement jamais lieu à des cycles de Condorcet. Le problème des cycles est construit par la théorie mais ne se rencontre que peu en pratique. De même, selon Mackie, les différentes méthodes de vote ne débouchent sur des résultats divergents que dans « certains exemples arrangés » (p. 80), mais tendent en réalité à « converger » dans leurs résultats lorsque ce sont les préférences de personnes réelles qui entrent en jeu.

Cette dernière conclusion est sans doute à nuancer au regard des recherches de M. Balinksi et R. Laraki, dont la présentation suit immédiatement la contribution de G. Mackie. Les auteurs montrent en effet que, si les démocraties prenaient leurs décisions suivant la méthode du « jugement majoritaire » qu’ils proposent, plutôt que par la règle de majorité, elles offriraient un « paysage politique très différent » (p. 118), dans lequel les extrêmes seraient marginalisés, et les options centristes auraient de plus grandes chances de l’emporter. Le « jugement majoritaire » consiste pour chaque votant à juger les candidats en leur attribuant une appréciation ou une note ; on déduit ensuite la « note majoritaire » (p. 116) obtenue par chaque candidat, c’est-à-dire l’appréciation qui a le soutien de la majorité des votants ; de ces notes et du poids relatif dont chacune bénéficie parmi les votants, on déduit enfin le classement des candidats [3]. Le contraste avec les résultats du scrutin majoritaire uninominal est spectaculaire : ainsi la reconstitution des résultats de l’élection présidentielle française de 2012 suivant la méthode du jugement majoritaire donne toujours François Hollande vainqueur, mais classe François Bayrou en deuxième position et, surtout, Marine Le Pen en huitième position avec près de 54% des électeurs l’estimant « insuffisante », au lieu de la troisième place que lui ménage la règle de majorité.

Mais cette analyse, si elle conduit à s’interroger sur la méthode la plus adaptée pour exprimer le plus finement et le plus fidèlement les préférences de la majorité, ne remet pas fondamentalement en cause le principe des « décisions majoritaires » elles-mêmes. Entre la simple règle de majorité, la règle de Condorcet et le jugement majoritaire, l’objectif est dans tous les cas de parvenir à l’approximation la plus exacte possible de ce que la majorité a décidé. Toutes ces règles peuvent ainsi être perçues comme des « extensions utiles » (G. Mackie, p. 87) du principe de majorité.

Est-ce à dire que les diverses règles majoritaires sont toujours préférables ? Ou bien, comme le suggère le philosophe d’Harvard Adrian Vermeule, que la tendance à suivre l’avis de la majorité est une sorte de propension naturelle, que l’on retrouve aussi bien chez les babouins de Guinée que chez les membres d’assemblées révolutionnaires constituantes (p. 142) ? Les analyses de S. Novak et de la théoricienne du politique Melissa Schwartzberg comparent les mérites respectifs de la règle majoritaire et des règles d’unanimité et de majorité qualifiée pour la prise de décision commune. À partir d’une étude du Conseil de l’Union européenne, S. Novak montre que, tandis que les décisions à la majorité absolue tendent à favoriser les antagonismes entre les camps, la forte majorité qualifiée que le Conseil européen exige engage au contraire les acteurs à négocier en amont pour obtenir des concessions et éviter de se retrouver en minorité, ce qui explique que la plupart des décisions du Conseil ne rencontrent aucune opposition au moment du vote.

M. Schwartzberg se prononce de son côté en faveur de la généralisation des règles de majorité qualifiée, voire absolue, pour les jurys, comme c’est le cas respectivement en France et au Brésil par exemple. Permettre à un juré d’exprimer son désaccord, soutient-elle, c’est reconnaître son statut de membre individuel d’un corps collectif et ne pas le contraindre à choisir entre « conduire le jury dans l’impasse (hang the jury) » et « voter contre sa conscience » (p. 211). À ceux qui s’inquiéteraient du risque d’erreur judiciaire induit par ce renoncement au verdict unanime, la philosophe rétorque que l’unanimité n’a pas les vertus épistémiques qu’on lui prête généralement. D’une part, l’unanimité traditionnellement exigée des jurys n’a pas au départ pour fonction d’accroître la probabilité d’un verdict juste, mais de permettre aux jurés de ne pas endosser individuellement la pleine responsabilité du jugement, là où les règles de majorité absolue ou qualifiée suggèrent que cette responsabilité est un « mal divisible » (p. 210). D’autre part, à partir de la comparaison de différents modèles de jurys, M. Schwartzberg montre de façon convaincante que, lorsqu’on sélectionne des jurés « non situés » (p. 199), n’ayant aucune connaissance préalable du cas soumis à leur examen, c’est qu’on estime qu’ils sont capables de juger de l’innocence ou de la culpabilité sur la seule base des preuves présentées au cours du procès, et qu’il vaut donc mieux dans ce cas qu’ils votent à la majorité absolue, et sans délibérer. Quand, à l’inverse, les jurés sont « situés » (typiquement, par leur implantation communautaire), leur délibération permet la mise en commun des informations et la suppression des préjugés, et un vote à la majorité qualifiée accroît alors les chances d’obtenir une décision juste.

Une majorité démocratique en peine de légitimité

Le grand paradoxe de l’ouvrage est que, alors même qu’il se livre à une exploration approfondie des usages et déclinaisons des décisions majoritaires, prenant soin d’en dégager les vertus pragmatiques et épistémiques, il laisse précisément dans l’ombre ces choix majoritaires paradigmatiques que sont les décisions de la majorité en démocratie. Pour être plus exact, les deux chapitres consacrés à la question spécifique du gouvernement de la majorité focalisent leur attention sur les mécanismes et institutions « contre-majoritaires », qui ont pour fonction de limiter et de contrarier le pouvoir de la majorité politique, sans jamais s’interroger sur ce que conférer à une majorité le pouvoir de gouverner peut signifier, ni sur les justifications morales et politiques d’un tel geste. En d’autres termes, tandis que les conclusions de la théorie du choix social font dans l’ouvrage l’objet d’une critique et d’un dépassement, le spectre de la tyrannie de la majorité y est invoqué sans être questionné, comme une raison suffisante pour poser des limites à l’expression majoritaire des volontés démocratiques. La majorité démocratique n’est jamais envisagée que sous les traits d’un tyran à mille têtes, et non, d’abord, comme la source légitime des lois qui nous gouvernent. Le philosophe du droit Pasquale Pasquino et le politiste Samuel Issacharoff font ainsi tous deux état de la nécessité d’établir une cour constitutionnelle garante des droits des minorités et seule compétente pour trancher les conflits d’interprétation qui s’élèvent entre « les citoyens et la majorité gouvernante » (P. Pasquino, p. 226) autour des droits inscrits dans la constitution. Encore faudrait-il expliciter le présupposé qui fait lire tout désaccord constitutionnel sur les droits comme un conflit entre les « citoyens » et la « majorité » politique, plutôt qu’entre la majorité élue pour représenter les citoyens d’une part, et les juges constitutionnels revendiquant le monopole du pouvoir d’interpréter la constitution d’autre part. Qu’il soit généralement plus difficile d’amender la constitution que de l’adopter, comme le relèvent S. Novak et J. Elster dans leur introduction (p. 10), est certainement révélateur à cet égard de la méfiance schizophrénique que la démocratie entretient envers ses membres et ses institutions.

La majorité démocratique est ainsi toujours envisagée comme une « force » (A. Vermeule, p.132) avec laquelle on doit composer, et qu’il faut tâcher de contenir par des limitations contre-majoritaires plus ou moins visibles (bicamérisme, majorité qualifiée, comités parlementaires, contrôle de constitutionnalité, etc.) pour obtenir les décisions politiques idoines. Le scepticisme quant aux vertus épistémiques de la règle de majorité en contexte démocratique traverse l’ensemble de l’ouvrage (e.g. G. Mackie, p. 90, M. Schwartzberg, p. 216). Mais c’est son caractère foncièrement égalitaire, accordant à chacun la même possibilité de concourir à la décision commune et stipulant qu’il faut suivre le grand plutôt que le petit nombre, qui la désigne comme la méthode de décision la plus appropriée en démocratie. Quelles que soient les craintes que l’on puisse éprouver envers un gouvernement de la majorité laissé sans contrepoids, cette dimension égalitaire aurait sans doute mérité un examen bien plus approfondi dans un ouvrage dédié à l’analyse des décisions politiques qui se prennent à la majorité.