Europe centrale et orientale

Spleen démocratique ou retour du politique ?

La montée du populisme dans l’Europe de l’Est

Près de deux décennies après la chute du communisme, la vie politique des pays d’Europe centrale et orientale offre un tableau contrasté. La bonne nouvelle est que dix pays de l’ancien bloc soviétique ont rejoint l’Union européenne et que, de l’Ukraine aux Balkans, une vague récente de changements démocratiques semble donner une seconde chance à ceux qui avaient manqué la première. La mauvaise nouvelle, c’est que plusieurs pays où la démocratie semblait consolidée ont récemment montré des signes de régression [1]. Cette thèse générale doit certes être nuancée car l’Europe postcommuniste présente une grande diversité de situations ; néanmoins, sans négliger cette diversité, on peut identifier des structures et des problèmes communs à l’ensemble de la région. La question n’est pas tant de savoir si les jeunes démocraties d’Europe de l’Est sont exposées à une menace imminente ; ce qu’il faut s’efforcer de comprendre, c’est plutôt le type de démocratie qui est en train d’émerger dans les pays postcommunistes, ses faiblesses et sa signification à l’échelle européenne.

La démocratie en crise

Il ne fait guère de doute que la crise de la démocratie est grave et qu’elle mérite d’être analysée en profondeur et sans complaisance. En Pologne et en Slovaquie, les partis populistes au pouvoir ont formé une coalition avec des partis nationalistes et extrémistes dont l’entrée au gouvernement aurait été impensable avant l’adhésion à l’Union européenne. La Hongrie a connu l’année dernière de violentes manifestations de rue, le parti conservateur Fidesz refusant d’accepter le résultat des élections et accusant le Premier ministre d’avoir menti pendant la campagne. Le jour du cinquantième anniversaire de la révolution de 1956, les partisans de l’opposition prirent d’assaut le siège de la télévision (qui retransmettait bien entendu l’événement en direct !). En Bulgarie, la campagne pour l’élection présidentielle d’octobre 2006 opposait un ex-communiste et un proto-fasciste qui proclamait ouvertement sa haine des Turcs, des Tsiganes et des Juifs. L’ancien roi Siméon a formé avec les ex-communistes une coalition improbable – une sorte de « compromis historique » – à laquelle le mouvement populiste radical Ataka tente d’opposer une politique du ressentiment, sans mobiliser toutefois véritablement les électeurs. Les Tchèques et les Slovènes suivent la tendance, mais sous une forme plus modérée : en Slovénie, le gouvernement populiste et conservateur de Janes Jansa a adopté des lois très controversées sur la citoyenneté et sur les médias ; à Prague, l’impasse post-électorale a conduit à une période de sept mois sans gouvernement, qui a fait de la République tchèque en 2006 la plus grande ONG d’Europe ! La majorité des Tchèques en ont essentiellement retenu que leur élite politique est parfaitement inutile. La « politique de la frustration » en vigueur Pologne, ainsi que celle, moins dangereuse, qui a sévi en République tchèque, désignant la classe politique comme un appendice superflu, témoignent l’une comme l’autre du désenchantement de la démocratie.

Comme le montre l’enquête Eurobaromètre (décembre 2006), la confiance placée dans les institutions démocratiques est toujours beaucoup plus faible à l’Est qu’à l’Ouest de l’Europe. Si 62% des Polonais (et le constat vaut aussi pour d’autres Européens de l’Est) sont convaincus que la démocratie est préférable aux autres formes de gouvernement, environ trois quarts d’entre eux considèrent qu’elle n’a pas assez fait ses preuves ou la jugent incapable de maintenir la loi et l’ordre [2]. Pour près de la moitié d’entre eux (42% selon le sondage le plus récent), le fait que le gouvernement soit démocratique ou non « n’a pas beaucoup d’importance ». En 2005, la moitié des personnes interrogées considéraient même que « dans certains cas, un régime non démocratique peut être préférable ».

En d’autres termes, la démocratie n’a pas d’alternative explicite, mais la confiance qu’inspirent ses institutions et ses agents a été sérieusement entamée. Ce problème ne se laisse pas réduire aux polémiques sur telle ou telle mesure défendue par le gouvernement polonais ou prônée par l’opposition hongroise : le spleen démocratique est bien plus profond, il s’alimente des mutations qui affectent les sociétés en profondeur. Toutes les enquêtes s’accordent en effet sur ce constat principal : l’érosion, voire l’effondrement de la confiance dans les institutions et les élites politiques. Ce constat préoccupant met en question la vision de la démocratisation qui a longtemps dominé le débat sur la transition des pays d’Europe centrale et orientale : de la libéralisation à la consolidation de la démocratie en passant par la transition démocratique. Chaque étape avait ses propres points de repère et le processus était considéré comme linéaire, cumulatif et irréversible.

C’est précisément cette lecture qui a été ébranlée par les récents développements. Il s’avère qu’une véritable consolidation de la démocratie exige plus qu’une simple acceptation de l’alternance du pouvoir ou l’absence d’un acteur doté d’un « droit de veto » (comme l’armée en Turquie), susceptible de défier l’ordre constitutionnel. Elle ne se laisse pas non plus simplement déduire des grands facteurs structurels comme le niveau de formation des citoyens, la stabilité de l’Etat (différence majeure entre l’Europe centrale et les Balkans) ou l’ancrage dans des structures internationales. Car les pays d’Europe centrale et orientale satisfont parfaitement à ces trois critères ; et pourtant, leur situation actuelle révèle les limites du modèle linéaire de la transition. Bien plus, les revers de la démocratie en Europe centrale montrent l’importance d’une culture civique, de ces « habitudes du cœur » (Tocqueville) sans lesquelles la légitimité et la stabilité des institutions resteront toujours vulnérables.

Ce sombre tableau n’est pas simplement une réaction excessive de la part des observateurs étrangers. Il reflète les préoccupations exprimées par nombre de chercheurs, d’hommes politiques et d’intellectuels de la région. Lorsque Lech Walesa et Alexander Kwasniewski, deux anciens présidents aux trajectoires politiques radicalement opposées, parlent en termes quasiment identiques des menaces qui pèsent sur la démocratie polonaise, leurs positions ne se laissent pas réfuter comme des parti-pris politiques. Lorsque le professeur Geremek, député au Parlement européen, dénonce les violations des droits civiques et des libertés démocratiques, il s’agit d’autre chose que d’une réaction démesurée à la nouvelle loi sur la décommunisation [3]. Ainsi Adam Michnik, dont le parcours d’ancien dissident est étroitement lié aux luttes pour les droits civiques dans son pays, et qui est aujourd’hui rédacteur en chef du quotidien Gazeta Wyborcza, décrit la Pologne des jumeaux Kaczynski comme « un mélange très particulier de rhétorique conservatrice à la George Bush et d’autoritarisme à la Vladimir Poutine. La façon dont ils s’attaquent à la liberté de la presse, limitent la liberté d’action de la société civile, centralisent le pouvoir et exagèrent les menaces extérieures, rapproche le style politique polonais de celui de la Russie [4] ».

La fin du consensus postcommuniste

Le dénominateur commun des réactions populistes récentes est l’opposition au « consensus libéral » qui avait scellé les élites politiques de la région pendant quinze ans, et qui s’appliquait aussi bien dans le domaine politique (l’ordre constitutionnel, la séparation des pouvoirs, l’importance des institutions politiquement « neutres » comme les Cours constitutionnelles, les Banques centrales, les médias…) qu’économique (les privatisations et l’intégration des économies postcommunistes au marché international).

L’articulation de ces deux éléments de la transition postcommuniste explique en partie la situation actuelle. Pour lancer et mener à bien des réformes économiques radicales, les réformateurs avaient besoin d’une légitimité démocratique forte, et ils l’ont puisée dans la rupture avec l’ancien régime totalitaire. C’est ainsi qu’en Pologne, le marché a été libéralisé sous la bannière du syndicat Solidarnosc. De même, les réformes du Premier ministre tchèque Vaclav Klaus n’auraient pas abouti sans la légitimité politique que Vaclav Havel leur procura (rappelons qu’en 1989, 3% seulement des Tchèques et des Slovaques se déclaraient favorables à l’introduction du capitalisme). Rapidement cependant, les idéaux de la participation civique et de la société civile, incarnée jadis par la dissidence, se sont vus éclipsés par l’institutionnalisation de la démocratie et la formation d’un système de partis. La faible participation à la vie politique et l’absence d’acteurs sociaux étaient considérées comme propices à la conversion à l’économie de marché. Grâce à des résultats économiques globalement positifs, l’« apprentissage » de l’économie de marché s’est avéré plus fructueux que l’« apprentissage » de la démocratie [5] : un Polonais sur cinq seulement estime aujourd’hui les activités du Parlement comme utiles, tandis que quatre sur cinq jugent que les entreprises privées « contribuent au développement économique du pays ». C’est ainsi que les élites chargées de la transition ont cru pouvoir consolider les institutions démocratiques sans participation citoyenne : le consensus sur les politiques a été établi et maintenu aux dépens de la politique.

C’est précisément ce consensus-là qui est aujourd’hui visé par la poussée populiste. La période ouverte en 1989 est en train de se refermer avec un double phénomène de décompression : à la fatigue de la transition s’ajoutent désormais les craintes suscitées par l’adhésion à l’Union européenne. Les mouvements inquiétants et potentiellement dangereux qui en résultent remettent en cause les principes constitutionnels fondamentaux et favorisent les abus de pouvoir. Mais on peut aussi les interpréter comme la mise en cause des présupposés de la démocratie libérale, considérés jusqu’à maintenant comme allant de soi – comme celui de la « neutralité » politique de la Cour constitutionnelle ou de la Banque centrale qui, en Pologne, a longtemps été présidée par Leszek Balcerowicz, le père de la « thérapie de choc » de l’économie polonaise, thérapie qui n’avait rien de « neutre » et qui s’est traduite par un taux de chômage aux alentours de 20% pendant dix ans.

De même, l’adhésion à l’Union européenne a été présentée comme un objectif politiquement « neutre » et partagé par tous les principaux partis d’Europe centrale et orientale, en dépit des efforts d’adaptation qu’il imposait aux Etats et aux sociétés. Dans le discours tristement célèbre qu’il a adressé aux membres de son parti en mai 2006, au bord du lac Balaton, le Premier ministre hongrois Gyurcsany reconnaissait ainsi que, « depuis un an et demi, nous avons fait semblant de gouverner, nous n’avons fait que mentir, matin, midi et soir ». De manière également significative, il employait à plusieurs reprises des formules comme « nous n’avons pas le choix » en parlant de la politique économique de son gouvernement. La radicalisation populiste peut aussi être interprétée comme une réponse à cette façon de « faire semblant » de gouverner, et plus largement comme le refus de l’idée qu’il y ait des institutions et des décisions politiquement « neutres ». La réaction populiste en Europe centrale est certes souvent brutale, et l’on peut souhaiter qu’elle soit brève ; néanmoins, on peut aussi y voir la préfiguration d’un retour de la politique.

Tel est l’arrière-fond des attaques actuelles contre la transition postcommuniste telle qu’elle a été négociée en 1989. A entendre ses détracteurs, elle aurait permis aux anciens dissidents d’imposer leur programme libéral de « démocratie procédurale », tandis que les anciens communistes se seraient convertis au capitalisme et à la « libre entreprise ». Curieux mélange de « péché originel » et de « révolution trahie » que l’on trouve sous sa forme la plus explicite dans la rhétorique des jumeaux Kaczynski en Pologne. La thèse d’une démocratie « confisquée » par les élites postcommunistes peut faire l’objet d’élaborations théoriques poussées, comme dans le cas du philosophe politique conservateur Zdzislaw Krasnodebski, qui dénonce un modèle libéral occidental imposé par le « centre » à la « périphérie » [6]. Mais elle prend souvent la forme d’une théorie du complot, comme l’illustre la rhétorique de l’« uklad », ce réseau aussi puissant qu’invisible qui aurait gouverné la Pologne depuis 1989. « Au cours des quinze dernières années », explique Krasnodebski, « nous avons eu affaire à deux transformations : celle qui s’est déroulée au grand jour, et où il s’agissait de transformer les structures de l’Etat et de l’économie communistes en institutions de la démocratie parlementaire et de l’économie de marché ; et celle, cachée, qui visait à modifier et à interpréter les nouvelles institutions et règles de manière à ce qu’elles servent mieux les élites communistes métamorphosées et une partie des anciens leaders d’opposition qui les avaient rejointes » [7]. La conséquence en serait la corruption morale, politique et économique. D’où le double thème de la « décommunisation » et de la lutte contre la corruption dans le débat politique actuel : négligés dans les années 1990, ces problèmes reviennent aujourd’hui avec force, et les populistes s’en servent à l’outrance pour délégitimer les élites politiques et économiques en place.

Les limites du populisme

Quelles sont les conséquences de la montée populiste, et quelles en sont les limites ? Ce qu’elle révèle tout d’abord chez les jeunes démocraties d’Europe centrale et orientale, c’est l’absence de corps intermédiaires, de contre-pouvoirs, de médias véritablement indépendants, capables de contrebalancer l’autoritarisme rampant des populistes qui accèdent au pouvoir. Mais elle révèle également la fragilité de leur base sociale et institutionnelle, le réveil de tendances latentes de leur culture politique et, par conséquent, le risque de les voir succomber à la tentation autoritaire. Mais ce n’est pas simplement un problème régional : la vague populiste affecte l’Union européenne dans son ensemble en alimentant le scepticisme des anciens Etats membres devant la « nouvelle » Europe. Si cette tendance devait se confirmer, elle risquerait d’user un peu plus les liens de solidarité déjà fragiles au sein de l’Union et, à plus long terme, de conduire à une organisation plus relâchée, à une grande zone de libre-échange dont le président tchèque Vaclav Klaus pourrait se féliciter, mais qui comporterait au moins trois conséquences négatives pour l’Europe centrale et orientale. Premièrement, l’usure du lien politique risque de déclencher une renationalisation des politiques communautaires et de réduire le soutien apporté aux Etats membres les plus pauvres (plus de 70 millions d’euros pour la Pologne dans le budget 2007-2013). Deuxièmement, elle pourrait entraîner la formation d’un « noyau dur » à l’intérieur de l’Union, créant ainsi un nouveau clivage entre le « centre » et la « périphérie ». Enfin, la dégradation de la vie démocratique et la posture eurosceptique qui caractérisent certains des nouveaux Etats membres n’encouragent guère à poursuivre l’élargissement. Si l’Europe représente une telle menace pour la nation, pourquoi infliger une chose pareille aux amis ukrainiens ou moldaves ? Et qui peut croire que l’adhésion de ces pays-là à l’Union consoliderait la démocratie autrement qu’« à la polonaise » ?

Si le malaise est palpable dans les nouvelles démocraties à l’Est, il faut éviter pour autant de dramatiser la situation et d’en tirer des conclusions hâtives. D’abord, le populisme politique possède une dynamique propre, qui n’est en rien spécifique à l’Europe de l’Est. Ses discours et son poids électoral se nourrissent de la dénonciation, mais une fois au pouvoir les populistes ont tendance à imiter les pratiques qu’ils avaient auparavant dénoncées : la cooptation, le clientélisme et la confiscation de l’Etat. Si cela augure mal de l’avenir de la démocratie, l’épuisement de la légitimité affecte les populistes eux-mêmes.

Deuxièmement, à mesure qu’il s’approche du pouvoir (et de l’Union européenne), le populisme nationaliste tend à évoluer vers un mouvement politique plus modéré. Toute la difficulté des populistes au pouvoir consiste à conserver leur électorat de base (grâce à l’utilisation excessive des symboles et aux dérapages délibérés de leur rhétorique) tout en se rapprochant du centre. En Slovaquie, le Premier ministre Fico commença par créer un mouvement populiste de gauche qu’il appela Direction (Smer), sans révéler de quelle direction il s’agissait. Son objectif était double : prendre des voix au parti nationaliste de Vladimir Meciar tout en gagnant le respect des socialistes européens. A l’été 2006, au moment de son entrée au gouvernement aux côtés du parti de Meciar et du Parti national slovaque (SNS, extrême droite nationaliste), le premier des deux objectifs semblait certes atteint, mais le second compromis. Or ce n’était qu’une étape sur un chemin plus long : une fois au pouvoir, Fico a marginalisé ses deux alliés, remporté les élections municipales et s’est positionné en temps utile comme leader d’un parti traditionnel de gauche, certes teinté d’un nationalisme modéré. En Pologne, le Parti de la justice et de la paix (PiS) des frères Kaczynski pourrait suivre le même chemin, mais à droite de l’éventail politique. L’objectif est visiblement de « voler » peu à peu les voix du Samoobrona de Lepper et de la Ligue des familles polonaises (LPR) de Giertych. Si cette stratégie devait être couronnée de succès, il pourrait en résulter une version polonaise de la CSU bavaroise. Etant donné que la grande rivale du PiS, la Plateforme civique (PO), semble s’inspirer de la CDU allemande, les élections du 21 octobre pourraient faire apparaître une nouvelle coalition de droite, toujours nationaliste et non dépourvue de penchants autoritaires, mais débarrassée de ses alliés extrémistes, donc davantage « eurocompatible ». En Croatie, Ivo Sanader a récemment fait subir une transformation analogue au parti nationaliste et autoritaire de Tudjman. Cependant, pour absorber les alliés populistes, il faut consentir à adopter, au moins en partie, leur langage et leur programme. Tel est donc le dilemme : quelle est la pire menace pour les démocraties libérales, exclure les populistes radicaux (comme en France) ou les intégrer (comme l’a fait M^me Thatcher qui n’a jamais laissé d’espace sur sa droite) ?

Troisièmement, l’Union européenne n’est pas complètement impuissante face au populisme. Elle a su le contenir à l’Ouest, dans les cas de Pym Fortuyn aux Pays-Bas, de Rasmusen au Danemark, de Bossi en Italie… Le cas de l’Autriche en 2000 a illustré à la fois l’influence de l’Union et ses limites : après avoir tenté d’ostraciser la coalition Schüssel-Haider et son gouvernement, les responsables européens se sont aperçus que de telles mesures pouvaient certes servir d’avertissement (notamment aux candidats d’Europe de l’Est), mais qu’elles pouvaient aussi s’avérer contre-productives. Finalement, le talent et la patience ainsi qu’une plus grande souplesse de la part de l’Union aidant, le chancelier Schüssel a su pousser Haider à l’autodestruction. L’enseignement qu’on peut en tirer est que la communauté européenne peut contribuer à marginaliser les populistes radicaux et à absorber les plus modérés. Reste à savoir quel sera le prix à payer, quelles seront les conséquences pour le projet européen de la capacité de l’UE élargie à contenir les poussés populistes.

Texte paru initialement dans Journal of Democracy.

Traduit de l’anglais par Marianne Groulez