Trente ans de RMI

La réforme perpétuelle de l’assistance sociale

Le 1^er décembre 1988, quelques mois après la réélection de François Mitterrand, le Premier Ministre Michel Rocard fit adopter le Revenu Minimum d’Insertion (RMI). Ce dispositif, très vite entré dans le langage commun à travers la désignation péjorative des « Rmistes », a profondément renouvelé la protection sociale française, comblant un retard vis-à-vis des autres pays européens en matière de revenu minimum (Paugam, 1999), mais ouvrant aussi la voie au démantèlement partiel des protections sociales plus générales, notamment de l’indemnisation du chômage (Outin, 2008). Au-delà de ces effets institutionnels, le RMI a concentré des attaques relatives à la prétendue « culture de l’assistanat », quand son essor ininterrompu révèle l’incapacité de la société française à endiguer la pauvreté.

Ces critiques lui ont valu d’être réformé à plusieurs reprises, sans que soient remis en cause les principes d’une allocation différentielle, non-contributive, versée aux adultes valides au-dessus de 25 ans (avec quelques restrictions et exceptions, notamment pour les jeunes, depuis 2010). Malgré des critiques et réformes successives, le RMI, renommé Revenu de Solidarité Active (RSA) en 2008, a été maintenu et a même vu son périmètre s’étendre. Cette stabilité explique l’importance et la profondeur de ses effets sociaux. Des pans entiers de notre société se structurent désormais autour de cette prestation, que ce soit en survivant en partie grâce à elle ou en se définissant contre elle. Loin d’être en marge de notre système de protection sociale, la logique institutionnelle inaugurée avec le RMI s’étend et s’impose comme une voie possible pour le réformer dans son ensemble, de même que de nombreux rapports sociaux et discours politiques se construisent autour de lui.

Le contexte d’une rupture institutionnelle

Dans l’envers de la Sécurité sociale, les « nouveaux pauvres »
Au cours des « Trente glorieuses » – notion aujourd’hui accusée d’occulter les limites de la forme de développement économique de l’après-guerre (Pessis, Topçu, Bonneuil, 2013) – l’objectif était l’éradication de la pauvreté et le remplacement d’une assistance sociale jugée archaïque par des mécanismes modernes d’assurance. Le salariat était devenu la forme d’intégration dominante, ne laissant plus subsister à la marge d’une dynamique de progrès social qu’un nombre restreint et déclinant d’« inadaptés ». Le salariat se caractérisait – et se caractérise toujours, car sa crise est loin de signifier son effondrement – par la stabilité de l’emploi, la diffusion et la généralisation de protections, et son association avec la création et la répartition des richesses à l’échelle de l’ensemble de la société.

Néanmoins, à partir de la deuxième moitié des années 1970, le chômage de masse contribua à creuser une brèche dans la protection sociale des adultes valides d’âge actif. Cette brèche se fit sentir particulièrement en France où la Sécurité sociale, véritable projet de transformation politique (Bec, 2014), s’ancrait dans la protection de l’emploi et non du citoyen, comme ce fut le cas en Angleterre ou dans les pays Nordiques. Les années 1980 virent l’émergence d’une population dépourvue de droits, ce qui choqua dans ces années de conversion de la gauche gouvernementale à l’économie de marché. Le Pauvre, figure qui suscite la compassion sans pouvoir exprimer des revendications, revenait au premier plan après avoir été escamoté par le Travailleur.

La seconde conversion de la gauche de gouvernement

Face à cette « nouvelle pauvreté », des associations se créèrent (tels les « Restos du cœur ») et purent faire entendre un certain nombre de leurs revendications. Ce fut notamment le cas d’ATD-Quart Monde, qui contribua diversement – expérimentations locales, rapport de Joseph Wresinski au Conseil Économique et Social (1987), etc. – à la genèse du Revenu Minimum d’Insertion.

Si cette séquence est souvent interprétée comme une réaction morale aux conséquences du « tournant de la rigueur » de 1983, la constitution laborieuse d’un consensus politique autour de l’idée de revenu minimal comprend d’autres lignes de front. L’une d’elles portait sur la correction à apporter au système de protection sociale. Les débats sur l’exclusion sociale, catégorie qui avait émergé dans la réflexion administrative et dans la sphère publique dans les années 1970 (Lenoir, 1974), avaient averti que la protection sociale classique risquait de privilégier les segments les mieux intégrés de la classe ouvrière. Une coalition d’acteurs, inspirés par le catholicisme social (Viguier, 2010), imposa un diagnostic critique sur les limites du système assurantiel de protection sociale et chercha à cibler la pauvreté.

À gauche, le principe du revenu minimal fut contesté pour ses origines néo-libérales et le consentement au chômage de masse dont il serait le signe, jusqu’aux années 1983-1984. L’alternance conservatrice de 1986 fut marquée par le développement d’initiatives locales, qui visaient à restituer aux bénéficiaires une dignité par le travail. Elle fit taire la partie de la gauche qui plaidait pour une intervention sur les structures économiques et non sur la demande solvable. Le revenu minimal fut inscrit dans le programme pour la réélection de François Mitterrand et mis en œuvre par Michel Rocard. Il traduisait une étatisation de la protection sociale, porteuse d’une promesse d’universalisation, mais aussi d’un risque de réduction des protections à une couverture minimale. Avec l’adoption de la contribution sociale généralisée (CSG) en 1990, il visait à adapter la protection sociale aux enjeux d’une société frappée par le chômage, sans transformer l’architecture d’ensemble du système.

L’adoption du RMI par un vote à la quasi-unanimité de l’Assemblée Nationale, le 1^er décembre 1988 et la référence à la dette sociale de la Nation envers les citoyens les plus défavorisés donnèrent une forme de sacralité républicaine à cette loi tandis que l’exigence d’évaluation et le partage des compétences entre l’État et les départements ancraient le dispositif dans une forme de modernité politique et technocratique. Cependant, le consensus qui présida à son adoption était ambigu.

Les trois enjeux du RMI

Le RMI fut une tentative originale pour forger une nouvelle doctrine de l’action sociale centrée sur la responsabilisation des citoyens signataires d’un contrat qui les engageait, eux et la collectivité, à faire des démarches pour s’insérer.

L’allocation : un tremplin pour l’insertion

La principale innovation du RMI consistait dans sa quasi-universalité puisqu’à la différence des prestations destinées à certaines catégories spécifiques de la population, son obtention n’impliquait nullement un statut familial ou administratif particulier ni aucune contribution en travail préalable, bien qu’en fussent exclus les immigrés non-encore stabilisés en France, les demandeurs d’asile, les détenus et les jeunes adultes de moins de 25 ans sans enfant à charge. De la sorte, le jugement moral sur le droit de bénéficier d’une prestation avait vocation à disparaître (Paugam, 1993, p. 105).

L’allocation n’était pas une fin en soi : il s’agissait en effet pour le législateur d’ouvrir le droit à une participation sociale des individus les plus en difficulté. Comme un des pères fondateurs du dispositif, Bertrand Fragonard, l’analysait au moment de sa création,

L’ambition du RMI est de lier intimement une aide financière et une démarche d’insertion. Il s’agit de prendre appui sur une prestation pour aider ses bénéficiaires à conquérir, autant qu’il est possible, leur autonomie sociale et économique. L’allocation n’est que la base d’un droit plus global : le droit à l’insertion, qui a d’ailleurs pour corollaire un devoir d’insertion pour la collectivité nationale. (Fragonard, 1989, p. 573)

Cette logique qui faisait de l’insertion un objectif et non un préalable fut admise à l’issue d’un débat parlementaire entre les vues de « droite » (le RMI comme engagement individuel à s’insérer) et de « gauche » (le RMI comme droit inconditionnel). Le contrat d’insertion résulta d’un compromis qui, en proposant un ensemble d’offres de services et de possibilités de participation sociale et en introduisant une dimension égalitariste et participative, satisfaisait la gauche tout en faisant droit aux partisans de la contrepartie par la formalisation des engagements.

Cependant cette obligation légale ne fut guère respectée, ce qui vida ce nouveau droit d’une partie de sa substance, et les administrateurs de la procédure n’ont bien souvent pas été formés à cette nouvelle mission, ce qui rendit difficile son appropriation (Castra, 2003). Les enquêtes sur l’insertion ont fait ressortir la prégnance de logiques administratives « en silo ». Les allocataires étaient orientés, quand ils l’étaient (dans à peine plus d’un cas sur deux en moyenne) soit parce qu’étant les mieux formés, ils étaient les plus susceptibles de sortir rapidement du dispositif (ce « tri à l’employabilité » s’exerçant au détriment des plus vulnérables) ou simplement en fonction de l’existence de places disponibles, ce qui allait à l’encontre de l’individualisation recherchée (Morel, 2000). Un recadrage ultérieur limita aux allocataires à très bas revenus le périmètre des « droits et devoirs du bénéficiaire du RSA », c’est-à-dire l’obligation d’entrer dans un parcours d’insertion [1], et distingua les parcours à dominante professionnelle où Pôle Emploi joue un rôle majeur dans l’accompagnement (dans 4 cas sur 10) et les parcours à dominante sociale où le département est le référent.

La gouvernance : une régulation partenariale du social

Pour être mis en œuvre, le contrat entre l’usager et la collectivité supposait que les institutions et partenaires (service public de l’emploi, services sociaux, services du Conseil Département, organismes qui liquident le droit aux prestations, associations mandatées pour intervenir sur des problématiques spécifiques, etc.) travaillent ensemble pour proposer un accompagnement personnalisé aux allocataires.

Lors de sa création, le RMI avait été confié aux collectivités départementales pour permettre cette adéquation aux besoins et aux particularités locales. Le pilotage de proximité était alors considéré comme plus efficace que la régulation centralisée. Cette décentralisation instituait un co-pilotage : l’État finançait l’allocation pendant que les départements mettaient en œuvre des politiques d’insertion dans une proportion de dépenses fixée par la loi. L’État se muait en régulateur. Cette part des dépenses vouées à l’insertion diminua, avant de cesser d’être fixée par la loi, ce qui contribua au relâchement de l’effort d’accompagnement.

Une action évaluée

Enfin, une instance d’évaluation du RMI avait été inscrite dans la loi de 1988. Le rapport rendu en 1992 (Vanlerenbergue, Sauvage, 1992) conclut à un « consensus quasi-général sur l’utilité sociale de l’allocation » : « le RMI a entrepris une révolution juridique et sociale », un droit objectif garanti par la collectivité. Cependant, le contrat n’avait pas « toutes les vertus qu’on lui avait prêtées initialement » : manque de connaissance et de compréhension de leurs droits par les bénéficiaires ; faiblesses de mise en œuvre : délais de paiement importants, droits connexes, etc. ; droits sociaux dérivés, comme la santé ou le logement, mal connus et complexes ; dynamique d’insertion « insuffisante ».

Sur la base de ce rapport, une loi « relative à la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale » pérennisa le dispositif et introduisit un droit connexe, l’aide médicale.

Les modifications apportées au dispositif sont désormais opérées dans le cadre de lois qui ne portent pas spécifiquement sur le RMI ou sur la pauvreté mais sur la lutte contre les exclusions, dans le cadre de textes sectoriels, qui portent sur la santé, le logement ou l’insertion professionnelle ou des textes d’orientation générale. (Cytermann et Dindar, 2008, p. 39)

L’élan de la création du RMI se prolongea ainsi pendant une décennie sous la forme de la lutte contre l’exclusion.

Une décennie de lutte contre les exclusions

Cette décennie fut marquée par une mobilisation multiforme (politique, associative, intellectuelle, médiatique) contre l’exclusion sociale. Celle-ci culmina avec l’adoption de l’exclusion comme « grande cause nationale » en 1993, et avec la campagne présidentielle de 1995 qui imposa la thématique de la « fracture sociale ». Les acteurs du champ sanitaire et social ont ainsi pu envisager de nouvelles formes de protection sociale. C’est notamment sur la dimension subjective de la difficulté sociale que s’est appuyée la mobilisation collective (Renault, 2008).

La « loi de lutte contre les exclusions » de 1998, centrée sur la logique des « droits à ... » (Borgetto, 2000), a reconnu les cibles de la protection sociale comme des personnes et non plus des catégories générales et abstraites, en même temps qu’elle porte sur des publics spécifiques. Cette dernière tendance présente un risque de stigmatisation inhérent à toute institutionnalisation d’un droit directement adressé à des catégories déterminées de citoyens à l’exclusion des autres. De plus, l’extension de la logique des « droits à... » ne s’est pas accompagnée de mécanismes propres à assurer leur mise en œuvre effective. De nombreux bénéficiaires de la CMU se virent refuser un traitement par les médecins. De même, l’absence de logement social et les médiations dans la mise en œuvre du droit, vidèrent en partie de sa substance la loi portant création d’un Droit Au Logement Opposable (Weill, 2017) adoptée en 2007.

Le RMI comme réceptacle du chômage non-indemnisé

Le sens et l’usage que la société française fit du RMI furent très différents de ce que les concepteurs du dispositif avaient imaginé. Le pilotage du dispositif s’est avéré plus difficile que prévu. Le nombre d’allocataires envisagés ne dépassait pas 350 000 personnes dans les projections les plus pessimistes. Or, trois mois après son adoption, le dispositif comptait déjà 200 000 allocataires ; cinq ans plus tard, 900 000.

Les projections ne furent pas non plus confirmées du point de vue des catégories de populations concernées. En plus des familles déjà connues par les services d’action sociale, des personnes sans charge de famille mais hébergées par des proches se présentèrent en masse dans les services d’action sociale. Fait rare dans l’histoire de la protection sociale (Astier, 1997), la création du RMI fit sortir de l’ombre des hommes seuls, n’ayant jamais ou peu travaillé, trop peu en tout cas pour pouvoir prétendre avoir droit aux prestations sociales classiques.

Ce qui explique cependant l’augmentation constante du nombre des allocataires du RMI, c’est l’instauration de règles d’indemnisation du chômage plus rigoureuses, qui firent du RMI, au cours des années 1990, la troisième composante de l’indemnisation du chômage après les allocations d’assurance chômage et le dispositif d’État qu’est l’Allocation Spécifique de Solidarité. Après la mise en place de l’allocation unique dégressive en 1992, le resserrement des conditions d’activités et de ressources fondant le droit à l’ASS en janvier 1997 et la réforme de l’indemnisation du chômage issue de la « refondation sociale » portée par le MEDEF en 2002, le RMI

assume une triple fonction par rapport au système d’indemnisation du chômage : quand l’indemnisation est faible, il sert de complément pour parvenir au niveau des ressources familiales garanti par le RMI ; il sert de relais quand les droits à l’indemnisation sont épuisés, il se substitue à l’indemnisation de chômage quand la durée d’affiliation n’est pas suffisante – c’est le cas des contrats précaires, des premières entrées sur le marché du travail ou des retours à l’emploi après une longue période d’inactivité. (Cytermann et Dindar, 2008, p. 37)

Entre la Sécurité sociale et l’aide sociale, une complémentarité de fait s’est mise en place à mesure que des épisodes de crise conjoncturelle ou plus profonde faisaient croître le chômage et la précarité de l’emploi. Ainsi, après 2008, le nombre d’allocataires du RSA a augmenté de près de 30 %, suivant l’évolution de la courbe du chômage.

Le retournement de l’opinion

Parallèlement, les conceptions et instruments de lutte contre l’exclusion ont révélé leurs limites. La notion même d’exclusion, institutionnalisée, a contribué à isoler les situations extrêmes des processus qui les produisaient (Castel, 1995) alors même que des pans plus larges du salariat d’exécution étaient fragilisés. Le développement de ce pilier non-contributif de l’État social s’est articulé avec la dégradation des conditions d’emploi, faisant de l’emploi payé au SMIC et à mi-temps une norme d’accès au marché du travail pour les populations peu ou pas qualifiées. Il faut d’ailleurs noter que les politiques publiques, les contrats aidés notamment, ont contribué à cette évolution en multipliant les statuts d’emploi dérogatoires au droit du travail et en constituant souvent un « effet d’aubaine » pour les employeurs. En réduire drastiquement le nombre laisse entière cependant la question de l’absence d’emplois peu ou très peu qualifiés et du débouché d’une stratégie centrée sur l’accompagnement professionnel et le retour sur le marché du travail.

Au début des années 2000, une « fatigue de la compassion » est identifiée : « La propension observée à une critique du RMI et de l’action publique doit être considérée avec sérieux » notent Julien Damon et Georges Huatchel (2002, p. 32-39). Le RMI concentre les critiques, et se trouve déconnecté de la pauvreté (Espinasse et Sautory, 2008, p. 263).

En 1988, les Français étaient majoritairement favorables au RMI : plus des deux tiers considéraient qu’il donnait un coup de pouce pour s’en sortir, moins d’un tiers qu’il risquait d’inciter les personnes à s’en contenter et à ne pas chercher de travail. Depuis 2000, la majorité estime que « le RMI risque d’inciter les gens à s’en contenter et à ne pas chercher du travail ». Cette opinion reflua légèrement mais la France était désormais divisée sur cette question. « Dans la presse, le questionnement du dispositif porte sur les allocataires et leur volonté ou leur capacité à s’insérer » (Espinasse et Sautory, 2008, p. 260). Dans un contexte où la fragilisation des catégories populaires les retourne contre les « assistés », la lutte contre la désincitation devient l’orientation principale de l’action publique. La conscience sociale triangulaire (Schwartz, 2008) de ces catégories, qui s’oppose aux « eux » d’en haut, mais aussi, désormais, au « eux » d’en-bas, traduit une forme de ressentiment envers ce qui est interprété comme des privilèges déconnectés de l’éthique du travail (Duvoux, 2012).

La réforme permanente des politiques de solidarité

Depuis plus de quinze ans, les politiques de solidarité n’ont cessé d’être réformées. L’enjeu principal, depuis la publication d’un rapport de Jean-Michel Belorgey (2000) est de lisser les effets de seuil occasionnés par les passages d’une prestation d’assistance à un emploi, souvent précaire et peu rémunérateur, sur le marché du travail. Les personnes qui sont juste au-dessus du seuil d’éligibilité à quelques euros près perdent souvent des droits connexes en sortant des prestations. La notion de « trappe à inactivité » s’est imposée pour interpréter l’augmentation des effectifs des prestations et orienter les réformes des politiques publiques, alors même que l’examen approfondi des « raisons » des acteurs (Dubet et Vérétout, 2001) montre que ces calculs monétaires jouent une place relativement mineure dans les choix des allocataires du RMI. C’est souvent la perte de « droits connexes » au RMI puis au RSA, qui pose problème. Ces questions relativement techniques ont pris une portée politique. En effet, à ces débats sur les « effets de seuil » se sont greffées des considérations moralisantes opposant des populations proches d’un point de vue socio-démographique.

Une première séquence de réforme eut lieu au début des années 2000 avec l’instauration du Revenu Minimum d’Activité (CI-RMA), qui s’accompagnait d’une décentralisation du dispositif. Il s’agissait d’inciter les allocataires à reprendre un emploi en contrepartie de la prestation, et les départements à mieux insérer pour faire baisser leurs dépenses d’allocation. Malgré une mise en œuvre très limitée, le RMA a renversé le sens originel du contrat d’insertion, conçu pour ne pas créer de contrepartie au droit social. Adopté sans difficulté, il s’est avéré incapable de réformer le système français des minima sociaux comme en témoigne le rapport des sénateurs Mercier et de Raincourt (2005) dénonçant un système de minima sociaux injuste, inefficace et complexe.

Le Revenu de Solidarité Active a été conçu pour lier, dans un même dispositif, ceux que les diagnostics précédents opposaient : travailleurs pauvres et « assistés ». Pour la première fois, un dispositif est conçu pour endiguer la nouvelle forme de pauvreté que représentent les travailleurs pauvres. Faisant suite à un rapport de la « commission famille, vulnérabilité et pauvreté » de 2005, le RSA a cherché à retrouver l’inspiration initiale du RMI et à s’inscrire dans une lutte multidimensionnelle contre la pauvreté. La mise en œuvre du dispositif après l’élection de Nicolas Sarkozy en 2017 a contribué à transformer le projet et à revoir à la baisse ses ambitions (Gadrey, 2007).

Le RSA a fusionné le RMI (renommé RSA socle) avec l’Allocation Parent Isolé (renommée RSA socle majoré) pour permettre de cumuler des revenus du travail et de l’assistance sans limites de temps et sans nombre « plancher » d’heures travaillées, comme c’était le cas auparavant. La réflexion sur l’amélioration des trajectoires était ainsi déconnectée d’un objectif de régulation du marché du travail alors que les deux sont articulés de fait (Outin, 2008).

Le RSA fut généralisé avant que l’évaluation parvienne à son terme, au prétexte d’effets sur le retour à l’emploi pourtant très fragiles et contestables (Gomel et Meda, 2014). Le dispositif fut marqué, pour sa composante « activité » (le soutien aux travailleurs pauvres), par un taux de non-recours extrêmement élevé, de l’ordre des deux tiers (Duvoux, 2010) ce qui conduisit à remplacer le RSA activité et la Prime pour l’Emploi par la Prime d’Activité en 2015. La Prime d’Activité est parvenue à faire baisser le non-recours au RSA activité, ce qui augmenta son coût, mais aussi son efficacité en matière de lutte contre la pauvreté. En 2010 le RSA socle (l’ancien RMI) fut ouvert, quoique sous des conditions extrêmement restrictives, aux moins de 25 ans. La Garantie jeune prit le relais pour les jeunes les plus défavorisés. Le montant du RSA socle fut également revalorisé à partir de 2013 et jusqu’à 2017 (de 2 % par an au 1^er septembre, en plus de l’indexation annuelle sur l’inflation), ce qui fit diminuer l’écart avec le niveau du SMIC qui s’était creusé au cours des années précédentes.

Ces réformes répétées n’ont pas remis en cause le principe d’une prestation qui dépend du ménage, faisant peser des injonctions particulièrement fortes sur les femmes (Périvier, 2016) et excluant la plupart des moins de 25 ans. L’effet pervers des réformes successives est d’étendre le périmètre d’une assistance que l’on critique : on élargit la cible pour que ceux qui sont au-dessus des seuils ne soient pas perdants. Ce système des minima sociaux a été repensé dans le rapport du député Christophe Sirugue (2016) et une réforme a été annoncée pour 2020 avec la création d’un « Revenu Universel d’Activité », aux contours encore indéterminés. Cette annonce a constitué, avec la création annoncée d’un « service public de l’insertion », le message principal du discours d’Emmanuel Macron le 13 septembre 2018. La trajectoire institutionnelle du RMI permet également de comprendre pourquoi l’État cherche à réimposer sa marque dans des politiques mises en œuvre par les départements.

Malaise dans la décentralisation

Le partage des compétences, l’État pour le volet prestation et les départements pour le volet insertion, fut considéré comme une des entraves à l’insertion. La loi du 18 décembre 2033 décentralisait le RMI en même temps qu’elle créait le RMA déjà évoqué.

Les effets de la décentralisation furent cependant complexes. Les réformes ayant trait à la « division du travail étatique » (Bézès, Le Lidec, 2016) sont d’apparence technique, même si leurs enjeux sont fondamentalement politiques. D’une part, les départements se voient promus chefs de file des politiques d’insertion, acteurs centraux des politiques sociales et des collectivités spécialisées dans la prise en charge des publics vulnérables (personnes âgées dépendantes, personnes en situation de handicap, allocataires du RMI puis du RSA). Ces collectivités trouvèrent là une manière de se relégitimer. Mais ce fut au prix d’une coupure de plus en plus affirmée avec la régulation centralisée des politiques de l’emploi et des politiques économiques. L’avènement du « département-providence » marquait le report sur le local de la gestion de la pauvreté (Lafore, 2004).

Aucun effet mécanique de la décentralisation dans le progrès des politiques d’insertion n’a pu être démontré. Par contre, la politisation de ces instruments de solidarité fut très nettement affirmée. Dans une analyse globale de la manière dont les collectivités s’étaient saisies de ces politiques, Johannes Hemker (2017) a démontré que les départements dont l’exécutif peut être classé à droite s’étaient plus fortement impliqués que les collectivités de gauche dans l’insertion, en promouvant des politiques centrées sur le retour à l’emploi des allocataires. La lutte contre la fraude est apparue à l’agenda de nombreuses collectivités conservatrices. Les élus mettent alors en avant leur volonté et leur supposée capacité à agir sur ces réalités pourtant minimes au regard du nombre de ménages concernés par les prestations sociales, ce qui n’est pas sans avoir d’importants effets organisationnels (Dubois, Weill, Paris, 2016).

Ces différenciations ont encore été accrues par le report croissant d’une partie du financement des prestations de solidarité nationales sur les collectivités locales. Décentralisation des compétences et recentralisation fiscale sont allées de pair (Lahieyte, 2018) : règle d’or des départements, qui ont interdiction de voter un budget en déficit ; suppression, en 2010, de la taxe professionnelle, impôt le plus autonome des collectivités, et baisse des dotations de l’État ont conduit les départements à recentrer leurs budgets sociaux sur le versement des prestations obligatoires. Comme le nombre d’allocataires du RSA a fortement augmenté à partir de la fin des années 2000, la « charge nette » (ODAS, 2015) que les collectivités ont dû assumer, du fait du décalage entre les montants des prestations et les dotations de l’État, s’est accrue. Les exécutifs ont été confrontés à des choix drastiques, l’insertion apparaissant comme la variable d’ajustement dans la tension budgétaire organisée par l’État central.

Ces dérives de la décentralisation où les départements, qui ne fixent pas les critères d’attribution ni les montants des prestations, mais doivent assumer une part croissante de leur charge financière, ont conduit à une recentralisation partielle. Surtout, elle a conduit l’État à se réengager dans les politiques d’insertion, en se posant, comme l’actuel Président de la République l’a annoncé le 13 septembre dernier, en garant du droit à l’insertion et en promouvant des instruments contractuels (le Fonds d’Appui aux Politiques d’Insertion (Gaüzere, Guillermo, 2018) puis le Fonds de Lutte contre la Pauvreté et d’Accès à l’Emploi).

Le RMI, creuset de (contre-)sociétés ?

Ces dynamiques institutionnelles sont décisives pour comprendre ce qu’est devenu le RMI et la place qu’il a prise dans la protection sociale française. Cependant, il serait réducteur de limiter la portée du dispositif à cet aspect. En effet, le RMI s’est imposé comme une réalité sociale, par le nombre des ménages qu’il concerne, mais peut-être d’abord et surtout par une visibilité disproportionnée à son coût (Spire, 2018). Il représente en effet 10,5 milliards d’euros sur les 25 milliards que représentent les 8 minima sociaux existants : et ces minima sociaux représentent moins d’un tiers des prestations sociales non-contributives servies chaque année par l’État. Ces prestations sociales non contributives sont elles-mêmes un élément minoritaire des dépenses sociales dont les pôles principaux sont les dépenses de santé et les retraites. Cependant, les allocataires du RSA sont aussi mal connus que cette prestation est visible.

Le RSA regroupait, fin 2016, 1,86 million d’allocataires qui, avec leurs ayants droit, représentent 3,83 millions de Français, soit 5,7 % de la population française : 1 Français sur 20. 98 % des bénéficiaires, allocataires et conjoints, n’ont pas d’emploi au cours des trois derniers mois, ou des revenus d’activité inférieurs à 500 €. Le RSA dessine les contours de la grande pauvreté en France. La carte de France du RSA recoupe très largement celle du chômage : le Nord et le Sud-Est sont surreprésentés, avec les Départements et Régions d’Outre-Mer.

À l’aune du temps passé dans le dispositif, cette homogénéité se dissipe en partie. Le RSA fait cohabiter des ménages aux caractéristiques différenciées, certains étant proches de l’emploi ou en situation de récurrence, quand d’autres sont beaucoup plus enracinés dans le dispositif : 30 % des allocataires sont présents depuis moins d’un an dans le RSA quand une moitié environ (53 %) est présente depuis plus de 2 ans dans le dispositif. Les ménages allocataires du RSA sont, dans l’ensemble, peu ou pas qualifiés, surexposés au chômage.

Les familles monoparentales (pour 96 % des femmes parmi les allocataires du RSA socle majoré) sont très présentes. Il faut bien parler de grande pauvreté, car les niveaux de revenu rendus accessibles par le RSA (et le forfait logement qui lui est lié si la personne n’est pas hébergée ou ne reçoit pas d’aide au logement) sont très inférieurs au seuil de pauvreté et à ce qu’une analyse des besoins sociaux ou des niveaux de vie jugés « décents » fait ressortir. Des montants de cet ordre ne laissent pas d’autre choix que la simple survie ou la pauvreté. On le voit dans les dépenses pré-engagées (dépenses indispensables à la vie courante, parmi lesquelles le logement joue un rôle déterminant) qui représentent une part très importante des ressources des allocataires du RSA et diminuent encore le niveau de vie réellement disponible. Les allocataires du RSA ont en réalité 400 € par mois pour vivre, un petit peu plus de 10 € par jour.

À ces niveaux de survie s’ajoutent des conditions de logement dégradées, un surpeuplement, un état de santé somatique et psychique très dégradé et une difficulté à accéder aux grandes institutions (système de santé, marché du travail, etc.).

Stigmatisation, infériorisation, culpabilisation, angoisse et mal-être sont les caractéristiques fondamentales de l’expérience des allocataires de ce minimum social. Ces effets résultent d’une relation sociale où la mise à l’écart des grandes institutions se conjugue avec le stigmate d’assisté attribué par la collectivité. Robert Castel parlait de « désaffiliation » pour désigner l’étroite articulation entre la rupture avec le marché du travail et l’isolement relationnel. Serge Paugam a, de son côté, parlé de « disqualification sociale » (1991) pour désigner les étapes de la « carrière morale des assistés » et signaler que la famille pouvait constituer un repli face au chômage. J’ai signalé moi-même (L’autonomie des assistés, Puf, 2009) la tension induite par la norme d’autonomie et l’injonction à la responsabilité chez ceux qui étaient installés durablement dans ces dispositifs, avec des effets identitaires corrosifs.

Toutefois, des groupes spécifiques, dont les membres ne sont pas tous dépourvus de ressources économiques, et peut-être surtout culturelles, comme les artistes (Sigalo-Santos, 2018), sont également fortement représentés parmi les usagers du RSA, en particulier dans certaines zones comme l’Ile-de-France. Ils en font des usages spécifiques et parviennent à obtenir des formes d’accompagnement adaptées à leurs projets, au moins pendant un certain temps, ce qui contribue à faire du RSA le socle institutionnel et matériel de nombreuses formes de créativité, dont les porteurs sont soumis à une très grande précarité et une très forte concurrence dans un monde du travail marqué par une incertitude radicale. De même, des formes de vie communautaires se sont construites en marge du salariat, en s’appuyant, de manière revendiquée ou plus discrète, sur ces ressources fournies par un État qu’elles contestent en même temps. Le RSA en effet permet de repousser la pression du marché du travail ou de refuser certaines formes d’emploi jugées dégradantes, phénomène qui peut marquer de son empreinte la réalité entière de territoires, comme c’est le cas à la Réunion (Roinsard, 2007).

À ces effets sur les publics, il faut ajouter ceux sur les travailleurs sociaux qui sont de plus en plus liés par les exigences de contractualisation des allocataires soumis aux « droits et devoirs », ce qui change leur travail, comme le transforme la dématérialisation croissante de ces instruments et la raréfaction des services publics dans de nombreux territoires. Ces tendances contribuent à faire de l’accompagnement humain des services sociaux le dernier repère pour des populations confrontées à des barrières linguistiques, cognitives ou géographiques d’accès et à creuser les inégalités entre ces publics déjà défavorisés (Deville, 2018 ; Duvoux et Mutuel, 2017).

Conclusion

Conçu pour interpeller la société sur les failles du système assurantiel, le RMI, puis le RSA, ont progressivement constitué un mécanisme de report par lequel l’assistance se substitue, partiellement, aux politiques d’intégration classiques de l’État social. Cette articulation de fait, particulièrement visible depuis la crise de 2008-2009, et la dualité des modes d’administration du chômage constituent désormais une organisation pérenne de notre société. Cependant, la logique de cette prestation non-contributive et forfaitaire s’impose, au point de tendre à définir des scénarios d’évolution plus globale de la protection sociale. Le monde des minima sociaux est un univers juridiquement instable, en réforme et en tension permanente, précisément parce que leur place n’a jamais été pleinement explicitée.

L’insertion cristallise ces tensions. Ses usages oscillent entre deux pôles : d’un côté, l’accompagnement et le droit des individus pourraient, à terme, redessiner une protection sociale centrée sur l’individu et non sur le statut (Gazier, Palier, Périvier, 2015) notamment si les dispositifs de formation continue s’y greffaient. De l’autre, la sanction et la responsabilisation clivent et déresponsabilisent la société, tout en bridant la logique d’automatisation de l’accès au droit, indispensable pour lutter contre le non-recours [2]. Logique qui conduit aussi à relativiser l’importance des prestations matérielles.

La dualisation de la protection sociale a produit des frontières symboliques entre des populations très proches. Cela invite à repenser la notion même de pauvreté et à rétablir, au lieu d’opposer populations prises en charge au titre de l’assistance et classes populaires déstabilisées, le continuum d’une « insécurité sociale durable » (Duvoux et Papuchon, 2018). Un dispositif conçu pour lutter contre la pauvreté a trouvé une large place dans la société, au point de définir l’identité de ceux qui le perçoivent et de conduire les autres à se positionner contre lui. Les concepteurs du RMI pouvaient-ils escompter, ou plutôt craindre, une telle postérité ?