L’anomalie Brexit

Le siècle européen des Britanniques

Le Brexit – la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne décidée par le référendum du 23 juin 2016 – fait l’objet de deux interprétations complémentaires. L’une insère cet événement dans la montée des nationalismes, de l’extrême-droite et de leaders manipulant les groupes sociaux défavorisés par un discours anti-élites ravivé par la crise économique et la croissance des inégalités. L’autre approche, plus diachronique, cherche au contraire à isoler la spécificité du rapport du Royaume-Uni à l’Europe pour comprendre les origines du Brexit. C’est l’objectif de cette contribution, qui s’appuie sur les acquis récents de la recherche historique pour montrer que Londres a très souvent exercé une influence considérable sur l’organisation du continent, loin de l’image de partenaire maladroit et isolé qu’une vision franco-française tendrait à faire prévaloir.

Pour cela, il importe de ne pas s’arrêter à la seule Union Européenne (UE), et à son ancêtre la Communauté économique européenne (CEE), mais de prendre en compte l’ensemble des formes de coopération européenne. L’association entre Europe et Union Européenne constitue en effet une synecdoque paresseuse, qui cache la diversité des projets et des réalisations en matière de coopération européenne [1]. Au contraire, l’influence britannique sur l’organisation de l’Europe a commencé dès l’entre-deux-guerres ; elle perdure même partiellement pendant la période où le Royaume-Uni ne fait pas partie de la Communauté européenne. Enfin, elle se manifeste pleinement depuis 1973, lorsque Londres s’affirme comme un membre actif de la CEE/UE.

Le Royaume-Uni et la Société des Nations

L’idée de construction européenne est fondée à la fois sur la paix et sur la volonté de lutter contre le déclin de l’Europe [2]. Cette prise de conscience de la nécessité de trouver de nouvelles formes de relations entre les États européens se développe à partir de 1919 chez certains décideurs : la Grande Guerre révèle clairement l’émergence de nouvelles puissances, les États-Unis et le Japon, face à une Europe ravagée par des guerres intestines. Certes, une archéologie de l’idée européenne permettrait de remonter bien avant 1919, mais une étude centrée sur les décideurs et leurs principaux conseillers ne peut manquer de mettre en valeur la rupture de 1914-18.

Des auteurs français, Paul Valéry ou Albert Demangeon, sont souvent cités pour témoigner de cette prise de conscience, mais c’est oublier qu’un illustre sujet de Sa Majesté, John Maynard Keynes, a été l’un des premiers à proposer un projet cohérent d’organisation européenne autour de l’idée d’un grand marché. Si son ouvrage de 1919, Les conséquences économiques du Traité de Versailles, est passé à la postérité comme une critique de la politique des réparations, il contient un chapitre de contre-propositions fondé sur la création d’une « union libre-échangiste […] sous l’auspice de la Société des Nations, dont les pays membres s’engageraient à n’adopter aucun tarif protectionniste sur les produits des autres pays membres de l’Union » [3]. Les entreprises européennes pourraient ainsi bénéficier des mêmes avantages que leurs concurrentes américaines, et obtenir le même niveau de productivité. L’annulation des dettes interalliés et un généreux prêt américain compléterait le dispositif. Keynes anticipe ainsi l’octroi du Plan Marshall de 1947 couplé à la promotion du retour à la libération des échanges en Europe dans le cadre de l’Organisation économique de coopération européenne (OECE), la première organisation européenne, née en 1948. La proposition de l’économiste britannique s’inscrit moins dans un européisme forcené que dans la promotion d’un internationalisme pacifique, comme en témoigne la référence à la Société des Nations.

De fait, la Grande-Bretagne fut une terre d’élection pour les mouvements de soutien à la SDN, dont la dimension populaire était indéniable, avec près de 650 000 membres pour la League of Nations Union en 1928 [4]. Certes, l’historiographie française de l’intégration européenne retient avant tout le rapprochement franco-allemand orchestré par Briand et Stresemann, ainsi que l’ambitieux plan du ministre français proposant le 5 septembre 1929 à la Tribune de la SDN de créer une « sorte de lien fédéral » entre les États européens. Mais c’est oublier qu’à cette époque, ni les Français ni les Allemands n’étaient prêts à une quelconque délégation de souveraineté majeure. Le cadre de l’État-nation restait indépassable, même dans les réseaux transnationaux chrétiens-démocrates qui se réunissaient alors [5]. La référence de Briand au « lien fédéral » n’impliquait pas la création d’une Fédération au sens institutionnel, à l’image de la Suisse ou des États-Unis. Dès lors, la position britannique paraît beaucoup moins hostile à la coopération européenne que ne pourrait le laisser penser une étude superficielle de la rhétorique idéaliste de la réconciliation franco-allemande. La spécificité de l’échelle de coopération européenne n’est certes pas défendue par Londres, mais le gouvernement de Sa Majesté soutient l’accroissement de la coopération internationale.

Après la crise de 1929 toutefois, le Royaume-Uni joue un rôle décisif dans le retour du nationalisme économique. C’est l’un des premiers pays à dévaluer sa monnaie, dès septembre 1931, et à engager ainsi le monde dans une course à la dévaluation compétitive. Ensuite, dès février 1932, Londres prit des mesures protectionnistes avec l’Import Duties Act. Keynes lui-même, dans un article court publié en 1933, reconnaissait qu’il avait été trop favorable au libre-échange international dans ses textes passés [6]. Il ne s’agit toutefois pas d’un reniement complet : en 1933 puis dans son œuvre majeure de 1936, La Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie, Keynes estime qu’une compétition internationale excessive est néfaste, mais il reste favorable à une négociation internationale visant à réduire les tarifs douaniers [7]. Londres n’est pas la seule à adopter une attitude non coopérative. Ce sont les États-Unis qui ont lancé la guerre commerciale en augmentant leurs tarifs douaniers avec le célèbre Smoot-Hawley Tariff Act de 1930, qui avait été appliqué avant même le krach d’octobre 1929. Ainsi, le gouvernement britannique a joué un rôle positif dans la promotion de la coopération internationale, et donc européenne, dans les années 1920, sans idéalisme certes, mais cela correspondait aux schémas de l’époque.

En Europe mais hors de la Communauté Européenne

Après la Deuxième Guerre mondiale, la situation change de manière dramatique entre le Royaume-Uni et le continent. Les deux moteurs de la construction européenne, la paix et la lutte contre le déclin, n’agissent pas de la même manière en Grande-Bretagne et dans les autres pays d’Europe, en particulier les six membres fondateurs des Communautés européennes, la France, l’Allemagne, l’Italie, et les trois pays du Benelux (Belgique, Luxembourg, Pays-Bas). Les guerres à répétition et une mortalité en croissance exponentielle entre 1870 et 1945 ont miné la France et l’Allemagne. Au contraire, si le Royaume-Uni a souffert pendant les deux guerres mondiales avec plus d’un million de morts et des destructions importantes pendant le Blitz, son territoire n’a pas été envahi.

Surtout, le rapport aux institutions nationales n’est pas le même. Le modèle britannique est marqué par une grande stabilité depuis la Glorieuse Révolution de 1688, qui voit l’adoption de la monarchie parlementaire encore en place aujourd’hui. Il a été conforté par l’expansion industrielle et coloniale du 19^e siècle, puis par la nette victoire de la Seconde Guerre mondiale, alors que l’Empire britannique était la seule puissance résistante aux forces de l’Axe alliées à l’URSS entre 1940 et 1941. Au contraire, l’histoire institutionnelle des autres grands États européens, France, Italie et Allemagne, est scandée par divers échecs militaires, les plus petits États du Benelux ayant de leur côté servi de champ de bataille. Certains leaders politiques des Six sont par conséquent plus enclins à accepter de nouveaux modèles d’organisation étatique après 1945, et notamment des délégations de souveraineté à des institutions supranationales. Rien de tel n’était concevable pour les Britanniques.

Par ailleurs, l’Empire britannique était, de par sa taille, un monde à lui tout seul. Bien plus vaste que l’Empire colonial français, il était surtout beaucoup plus peuplé. Ni Paris ni Berlin ne pouvaient donc envisager de rester seuls. Même dans le célèbre discours de Zurich du 19 septembre 1946, Churchill appelle à la mise en place d’une construction européenne concrète sans envisager que le Royaume-Uni puisse y participer. Si l’on ajoute les spécificités insulaires de la culture et de l’histoire britannique, qui sont réelles même si elles doivent être relativisées [8], ce rapport utilitaire des Britanniques à la construction européenne, loin de tout idéalisme, trouve une explication logique.

Ainsi, la non-participation des Britanniques aux débuts de la construction de l’Europe communautaire ne doit pas être comprise comme un échec de leur part – la Grande-Bretagne aurait « raté le coche » (miss the boat), selon la thèse propagée par les européistes britanniques des années 1960 et jusqu’au discours de Bruges de Tony Blair en 2000 [9]. Il ne faut pas non plus y voir une exclusion de la part des Six, mais simplement le résultat d’un calcul rationnel [10]. Du fait de l’ampleur de son commerce avec des espaces situés en dehors des Six, notamment l’ancien Empire colonial, et en raison de cette volonté constante de ne pas altérer un modèle politique d’État-nation souverain qui a démontré une fois de plus son efficacité pendant la guerre, il paraissait tout à fait logique pour les Britanniques de ne pas s’engager dans les Communautés européennes. Ces dernières représentaient un nouveau type de coopération européenne : Keynes en 1919 comme Briand en 1929 n’envisageaient pas explicitement la création d’institutions fédérales. Les premières organisations européennes, OECE en 1948 et Conseil de l’Europe en 1949, ont d’ailleurs respecté un schéma intergouvernemental. Au contraire, la déclaration Schuman du 9 mai 1950 propose d’ériger des institutions supranationales possédant des pouvoirs propres, indépendamment des États. C’est ce qui se réalise ensuite dans la Communauté Économique du Charbon et de l’Acier (CECA, 1951) puis dans la Communauté Économique Européenne (CEE, 1957), qui associent dynamiques intergouvernementales et fédérales. Dans les deux cas, les Britanniques ont été invités à participer aux négociations entre les Six pour créer ces organisations mais ont décliné l’invitation. La taille réduite de ces communautés comme la perspective de délégation de souveraineté à des autorités supranationales représentaient des défauts objectifs de leur point de vue.

La non-participation aux débuts de la construction européenne n’est pas un échec mais un calcul rationnel
Là encore, toutefois, Londres ne doit pas être considérée comme la mauvaise élève de l’Europe. Bien au contraire, à l’image de nombreux États européens non communistes, la Grande-Bretagne a fait partie des membres constituants des deux premières organisations européennes, l’OECE dans le domaine économique (1948) et le Conseil de l’Europe dans le champ politique (1949). Devant la perspective de la conclusion d’un traité à six créant un marché commun, le futur Traité de Rome de 1957, la Grande-Bretagne a lancé en 1956 un projet européen complémentaire, celui d’une zone de libre-échange [11]. Il s’agissait alors de compléter la petite Europe à Six, très intégrée, par une grande Europe réunissant les 17 pays de l’OECE autour d’une coopération minimaliste, essentiellement la libération des échanges de produits industriels. Ce projet représentait donc, en un sens, une contribution concrète du Royaume-Uni à la construction européenne.

En fait, la zone de libre-échange est rapidement devenue un outil pour tenter de délégitimer la CEE, tant pour les Britanniques que pour certains Européens du continent, déçus par le caractère insuffisamment libre-échangiste de la Communauté européenne. C’est le cas notamment du ministre allemand de l’économie Ludwig Erhard, qui aurait préféré une libéralisation internationale des échanges sans les garde-fous apportés par la CEE à la demande de pays plus protectionnistes comme la France ou l’Italie. La manœuvre échoua finalement à la fin de l’année 1958, avec ce qui peut être considéré comme un premier veto gaullien à la conception européenne de la Grande-Bretagne. Si le président français défendait une Europe du libéralisme régulée, dont l’ancrage occidental était tempéré par l’affirmation d’une « Europe européenne » masquant la volonté de leadership français, la conception britannique était fondée sur un libéralisme commercial minimaliste et un atlantisme plein [12].

En 1960, c’est encore sur l’initiative de Londres que l’association européenne de libre-échange (AELE) entre sept pays européens ne désirant pas participer à la CEE est créée. Certes, la candidature britannique à l’entrée dans la CEE dès 1961 fait douter de son engagement dans l’AELE. En fait, la politique britannique reste cohérente : il s’agit toujours de promouvoir une Europe essentiellement commerciale, à la fois en dehors de la CEE avec l’AELE et au sein de la CEE, en orientant cette dernière dans le sens des intérêts britanniques. Les études récentes des historiens sur la candidature britannique de 1961 ont souligné l’intransigeance de Londres, qui s’est rapidement fait de nombreux ennemis en voulant renégocier le fonctionnement complet de la Communauté, même si c’est le général de Gaulle qui prit la responsabilité de la rupture des discussions en 1963 [13].

Une rupture s’impose en 1967 lorsqu’Harold Wilson, le nouveau premier ministre travailliste, lance une seconde candidature à l’entrée dans la CEE. Cette tentative est généralement oubliée car elle échoue rapidement du fait d’un nouveau veto gaullien. Elle marque en fait un tournant, d’ailleurs noté dans l’historiographie britannique [14], car elle traduit l’acceptation pleine et entière du modèle de la Communauté européenne par les Britanniques. Wilson se montre en effet beaucoup plus ouvert que ne l’avait été son prédécesseur Macmillan en 1961 dans son acceptation du modèle communautaire. Il lance même un nouveau projet, celui de créer une « Communauté technologique européenne » pour approfondir la coopération technologique en Europe. De fait, Londres était engagée dans de nombreuses coopérations européennes dans des secteurs de pointe, le Concorde franco-britannique n’étant que la partie émergée de l’iceberg. La démission de Charles de Gaulle permet la réouverture des négociations d’adhésion avec les Britanniques, suivie par leur entrée dans la Communauté en 1973.

Un Européen actif au sein de la Communauté

Au cours des débats récents sur le Brexit, certains ont dénoncé la trahison des élites d’Europe continentale, qui auraient malicieusement attiré les naïfs Britanniques dans ce qu’ils croyaient être une coopération strictement commerciale en 1973, pour les embarquer en vérité dans une descente sans retour vers les États-Unis d’Europe. Bien au contraire, une étude historique récente des débats de 1971 au Parlement britannique sur la ratification de l’adhésion à la CEE a montré que les élites politiques d’Outre-Manche se sont engagées en pleine connaissance de cause [15].

Trois principaux arguments étaient opposés à l’entrée dans la CEE : l’atteinte à la souveraineté britannique, la menace qu’elle représente pour l’idéal de libre-échange international promu depuis Cobden, et enfin la remise en cause des accords impériaux. La première objection a été balayée par l’impérieuse nécessité pour les Britanniques de rejoindre la Communauté afin de maintenir leur rang sur la scène internationale. Par ailleurs, la Communauté de 1972 restait largement dominée par les dynamiques intergouvernementales plutôt que fédérales. La seconde objection a été dépassée car elle procédait assez largement d’un fantasme : à cette époque, les tarifs douaniers britanniques étaient plus élevés que ceux de l’Europe des Six [16]. Le dernier point a donné lieu à des débats épiques sur le beurre de Nouvelle-Zélande ou le sucre des Caraïbes, mais des compromis ont pu être trouvés avec la CEE au cours des années 1970 [17].

Une fois dans la CEE, les Britanniques ont souvent adopté un style de négociation brutal et maladroit qui les a parfois isolés, surtout aux yeux du couple franco-allemand. Ils ont tenu dès 1975 un référendum sur une possible sortie de la Communauté Européenne qui a profondément divisé le Labour, mais a abouti à un « stay » résonnant. Toutefois, l’étude du processus de décision, et pas simplement de la rhétorique européenne, montre que les Britanniques sont toujours restés au centre du jeu européen entre 1973 et 2016 pour trois raisons.

Tout d’abord, Londres n’a pas souvent été isolée par le couple franco-allemand, dont la cohésion ne doit pas être surestimée. Il n’a existé véritablement qu’entre 1976 et 1981 entre Schmidt et Giscard (lorsque Barre était Premier ministre [18]), puis entre 1983 et 1995 entre Mitterrand et Kohl. Les rapprochements ultérieurs (Chirac/Schröder, Sarkozy ou Hollande/Merkel) ont été plus rares et circonstanciés. Surtout, ces rapprochements politiques masquent de profondes divergences en matière de structures et de politique économiques ; c’est d’ailleurs la force du couple franco-allemand que de les dépasser.

Ensuite, le Royaume-Uni a constamment pu renégocier les accords européens pour obtenir des exemptions à la règle. Dès 1978, le Système Monétaire Européen est créé avec tous les pays de la CEE à l’exception des Britanniques. En 1984, Thatcher arrache le fameux « chèque », un rabais sur sa contribution au budget communautaire constamment prolongé depuis. En 1991, Londres se voit accorder une exemption pour l’union monétaire comme pour la Charte des droits sociaux fondamentaux. Il en est de même en 1994, lorsque la directive sur les comités d’entreprise européens est adoptée. Par la suite, lors de la crise de l’euro, Londres, associée à d’autres pays européens, obtient un droit de regard sur le renforcement des institutions de la zone euro, afin d’éviter la création de deux systèmes institutionnels séparés. En matière de défense, le Royaume-Uni a toujours obtenu le maintien de la centralité de l’OTAN dans la défense européenne [19].

C’est d’ailleurs la troisième marque de l’influence britannique : Londres a rarement été isolée dans les débats européens. Une affinité existe avec l’Europe scandinave, tant sur le plan institutionnel à travers une certaine méfiance commune envers les institutions supranationales susceptibles de menacer la démocratie parlementaire nationale, que sur le plan économique, avec la volonté de préserver un modèle national perçu comme efficace (si différents ces modèles soient-ils) [20]. Après la fin de la guerre froide, Londres s’est également montrée parfois plus influente que Paris ou Berlin dans les anciens pays communistes d’Europe centrale et orientale : en 2003, lors de la guerre en Irak, l’intervention américano-britannique est soutenue par une coalition de gouvernements de la « nouvelle » Europe comme par de nombreux pays de la « vieille » Europe (Portugal, Espagne, Italie, Danemark entre autres). Le Royaume-Uni est ensuite l’un des rares États à ne pas demander de période de transition pour la libre circulation des travailleurs en provenance de ces nouveaux pays entrés dans l’Union Européenne à partir de 2004. On retrouve ici les principes de l’Europe commerciale et atlantique, encore renforcés par la période thatchérienne.

Finalement, l’isolement récent des Britanniques est largement auto-imposé. Le Premier ministre David Cameron a décidé seul de tenir un référendum sur la sortie des Britanniques de l’Union Européenne, après avoir obtenu de nouvelles concessions institutionnelles en février 2016. Cette décision intervient après plusieurs années d’isolement croissant des Britanniques au sein des institutions européennes, qui rappelle dans une certaine mesure les tentatives désespérées de Macmillan de s’opposer à la CEE puis de la modeler à l’image de son pays. Les préventions des dirigeants britanniques s’étendent au delà de l’UE car elles concernent également la Cour Européenne des Droits de l’Homme du Conseil de l’Europe. Le gouvernement Cameron lui a reproché de nombreuses entraves à la souveraineté britannique et cherché des outils pour se soustraire à son influence. Pourtant, les Britanniques avaient joué un rôle important dans l’élaboration de la Convention Européenne des Droits de l’Homme de 1950. C’est pendant ces périodes de repli sur soi que l’influence du pays s’étiole en Europe, sans pour autant croître dans le reste du monde.

Ainsi, depuis les réflexions prémonitoires de Keynes de 1919, le Royaume-Uni, par l’intermédiaire de ses intellectuels ou de son gouvernement, a souvent joué un rôle actif dans la promotion des coopérations européennes. La spécificité de la relation franco-allemande après 1945 et son rôle dans les débuts des communautés européennes auxquels les Britanniques ne participent pas ne doit pas conduire à les reléguer au simple rang de spectateurs. Le gouvernement britannique a toujours participé aux négociations européennes majeures, même s’il n’a pas pesé de tout son poids dans les débuts de la CEE, entre 1958 et son adhésion en 1973. Une fois dans la CEE, même si le couple franco-allemand attirait la lumière, le gouvernement britannique a souvent exercé une influence considérable sur l’orientation de l’Europe.

Après le vote historique du 23 juin 2016, Londres doit maintenant profiter du Brexit pour bâtir une nouvelle forme de relations avec l’Union Européenne, et peut-être une nouvelle forme de coopération européenne. Plusieurs options existent, entre l’Espace économique européen ou l’union douanière [21]. Même si la Première ministre Theresa May a récemment exclu la solution norvégienne de l’appartenance au marché unique, elle a toutefois laissé la porte ouverte à de nombreux accords ad hoc, notamment sur les automobiles, les services financiers ou le statut des résidents britanniques en Europe [22]. Si elle appelle à réaliser une « Global Britain » liée par des accords de libre-échange indépendamment de l’UE, l’histoire du siècle dernier montre que Londres n’a pas toujours constitué un modèle de libéralisme commercial. Ce n’est pas l’élection de Donald Trump, président protectionniste, qui offrira au Royaume-Uni une alternative à l’Europe, sauf si elle ouvre ses marchés plus largement encore aux Américains qu’aux Européens. Il n’y a pas d’opposition en réalité entre ces visions mondiales et européennes, car Londres n’a plus les moyens de se détourner de l’Europe. Il reste à arbitrer entre la quête d’un passé mondial et a-européen, liée à la nostalgie d’un empire idéalisé, et une vision plus ouverte qui pourrait maintenir l’influence britannique dans l’organisation des coopérations européennes.