Nations unies

Quel avenir pour le « nouvel ordre mondial » ?

Les Nations unies et la crise du multilatéralisme

L’Organisation des Nations unies traverse une période de crise. Lorsqu’elle apparaît en tête d’affiche, c’est le plus souvent parce que les médias dénoncent ses échecs et annoncent le besoin de réformes. Mais l’ONU est-elle réformable ? Et est-elle une alternative crédible à l’hyperpuissance américaine ? Une série d’ouvrages se sont penchés récemment sur ces questions, en proposant des analyses approfondies de la remise en question du système des Nations unies et du multilatéralisme en général. A en croire leurs auteurs, le consensus est de mise quant à l’évolution de l’état de santé de l’institution fondée par la charte de San Francisco de 1945. Paralysée par l’affrontement des deux blocs mondiaux au cours de la Guerre froide, l’ONU avait été portée par un élan d’enthousiasme au début des années 1990 : une fois écroulé le mur de Berlin, elle allait devenir le garant de la paix internationale et la gardienne d’un « nouvel ordre mondial ». Boutros Boutros-Ghali, son secrétaire général entre 1992 et 1996, se fit le porteur de cet espoir dans son Agenda pour la paix de 1992, en déclinant les différents moyens dont disposerait l’ONU pour exercer enfin pleinement son mandat.

Cependant, les expériences de la Somalie, de l’ex-Yougoslavie et du Rwanda infligèrent un violent coup d’arrêt à ces espoirs, en dévoilant tragiquement l’incapacité de l’organisation à les mettre en œuvre. Elu en 1997 avec le soutien des Etats-Unis, Kofi Annan aura fait de la réforme de l’organisation sa priorité, parvenant sans doute à renforcer sa crédibilité et sa transparence [1]. En 2000, lors du « Sommet du millénaire », l’ONU parvint à réunir les Etats membres autour d’une série d’objectifs communs en matière de développement. Quelques jours seulement après le 11-Septembre, c’est également dans le consensus que le Conseil de sécurité élabora une réponse officielle aux attaques terroristes.

Une institution en crise de légitimé

Puis vint l’annus horribilis 2003 : la décision de l’administration Bush d’intervenir en Irak sans l’aval du Conseil de sécurité fut un tournant dans les relations entre les Etats-Unis et l’organisation ; elles demeureront tendues jusqu’à la fin du mandat de Kofi Annan [2]. Reflet fidèle de l’état des relations internationales, l’ONU, déjà affaiblie par ces divisions sur l’Irak, est alors systématiquement décrite comme une institution en crise. Sans doute à juste titre, si l’on songe à l’attentat de 2003 qui a coûté la vie à Sergio Vieira de Mello [3], à la déception suscitée par le sommet de 2005, censé tirer les leçons de la crise irakienne par une série de réformes profondes, à l’enquête sur la corruption révélée au sein du programme onusien « Pétrole contre nourriture », ou encore aux accusations d’abus sexuels portées contre des casques bleus en République démocratique du Congo. Le passage de témoin au Sud-Coréen Ban Ki-Moon en 2006 a suscité des réactions pour le moins prudentes : le nouveau leader est décrit comme un gestionnaire et un diplomate sans charisme. Souvent, un certain sarcasme se laisse entendre à l’égard de sa mission, volontiers qualifiée d’« impossible » dans la presse internationale [4]. N’y aurait-il donc aucun espoir pour l’ONU, et faut-il se résigner à enterrer le multilatéralisme avec la principale institution censée le défendre ? L’état actuel de l’ONU dénote-t-il une crise globale du principe même de multilatéralisme qui serait due à l’hyperpuissance américaine ?

Les critiques les plus fréquentes de l’ONU sont bien connues ; elles sont parfois partagées à l’intérieur même de l’organisation. Celle-ci souffre d’un manque de transparence dans les procédures internes, d’une gestion politisée des ressources humaines où les recommandations l’emportent trop souvent sur le mérite, d’une lourdeur administrative et d’une résistance au changement typiques de toute grande bureaucratie. Plus grave, l’expansion de son organigramme et la multiplication de ses fonds et programmes n’ayant pas suivi un plan préétabli, aujourd’hui ses nombreuses ramifications se chevauchent et se concurrencent. Les capacités managériales du nouveau secrétaire général permettront d’apaiser ces critiques, qui viennent souvent de la frange de l’opinion publique la plus réfractaire à l’ONU, en poursuivant les réformes internes entamées par son prédécesseur [5]

Or la remise en cause des Nations unies dépasse bien entendu ces considérations. Produit de l’après-guerre, elle reflète un partage du pouvoir désormais dépassé, ou en voie de l’être : les membres permanents du Conseil de sécurité, dotés du droit de veto, sont les mêmes qu’à l’époque de sa création ; si bien que des géants industriels tels que l’Allemagne et le Japon, mais aussi des puissances émergentes comme l’Inde ou le Brésil, voire des continents entiers comme l’Afrique ou l’Amérique latine, en sont exclus. Depuis l’ajout de quatre sièges de membres non-permanents [6]en 1965, l’organe décisionnel central de l’ONU n’a plus été réformé. Lors du sommet du soixantième anniversaire des Nations unies en 2005, la réforme du Conseil de sécurité avait bien été à l’ordre du jour, sous forme de plusieurs propositions. Mais les rivalités entre les puissances non représentées, la résistance des membres permanents à étendre leur privilège, et le jeu des alliances entre détenteurs du droit de veto et les prétendants semblent avoir rendu le problème inex-tricable [7]

Sans entrer dans les prévisions sur les scénarios probables ou souhaitables pour une telle réforme [8], c’est sans doute là un des nœuds gordiens de l’ONU:dans la mesure où elle tire sa légitimité de l’adhésion des Etats, son efficacité dépend de la recherche du consensus et, en l’absence de toute instance décisionnelle supra-étatique, elle peut être entravée par la volonté politique des Etats membres, ou par son absence. Aussi, les Etats risquent-ils de condamner l’ONU à l’obsolescence s’ils ne s’entendent pas sur une évolution du Conseil de sécurité.

Le vote par bloc

Faut-il en conclure que l’ONU est otage des Etats qui la constituent ? Elle est à tout le moins tributaire du paradoxe fondateur du droit international, dont l’Etat est à la fois créateur et sujet. Un paradoxe qui a sans doute atteint son comble au sein de la Commission des droits de l’homme dans laquelle un certain nombre d’Etats s’alliaient systématiquement pour bloquer toute condamnation jugée inopportune et décrédibiliser ainsi l’organe dans son ensemble [9], devenu lieu d’affrontement politique. Véritable honte pour l’organisation, de l’aveu propre de Kofi Annan, la commission a été dissoute et remplacée par un Conseil des droits de l’homme en 2006, censé éviter les écueils de son prédécesseur, notamment par le mécanisme de l’examen universel [10]. Toutefois les réflexes de l’ancienne commission ont refait surface dès les premières sessions, laissant présager du retour du vote par bloc (notamment les blocs constitués par les pays membres de l’Organisation de la conférence islamique, d’Amérique latine et d’Afrique) [11]. Ici encore, l’efficacité de l’ONU dans l’exercice de son mandat dépendra directement de sa capacité à introduire, dans ces mécanismes interétatiques, une expertise indépendante de toute politisation par un gouvernement [12].

Mais le vote par bloc ne se limite pas à ces organes. Il touche l’ensemble de l’Organisation des Nations unies, et contribue grandement à sa paralysie. On peut ainsi noter le groupe G77, créé en 1964 pour représenter les intérêts de 77 pays en développement à l’assemblée générale, et qui compte désormais 131 pays. Renforcé par la manne pétrolière, uni par la résistance contre l’administration Bush, le G77 s’oppose périodiquement à la coalition des pays donateurs et interprète toute proposition de réforme en termes d’affrontement Nord-Sud. Tandis que les pays du Nord, qui représentent 80% du budget de l’organisation, proposent des réformes pour une meilleure efficacité de l’ONU, le G77 refuse toute mesure qui risque de réduire le pouvoir de l’Assemblée générale. Au même titre que la réforme du Conseil de sécurité, cette opposition Nord-Sud pourrait bien constituer le principal obstacle à la modernisation de l’ONU [13].

Le rôle des ETATS-UNIS

Enfin, si elle peut être l’otage des coalitions d’Etats, l’ONU est aussi et avant tout dépendante de l’attitude des Etats-Unis. Nul ne doute en effet qu’une ONU sans soutien américain ne serait ni légitime, ni efficace, ni viable. C’est sans doute pour cela que la crise irakienne a été si profonde : l’hyperpuissance américaine semblait se prolonger naturellement et inévitablement dans une politique internationale unilatérale. Mais si la primauté des Etats-Unis est incontestable – dans l’attente de l’émergence de la Chine et de l’Inde –, l’unipolarité ne signifie pas inévitablement la fin du multilatéralisme. C’est la thèse soutenue par Stefano Guzzini [14] qui rappelle que le déclin du multilatéralisme peut historiquement être lié aussi bien à un déclin de la puissance hégémonique qu’à son essor et, partant, que l’unilatéralisme actuel est bien un choix politique de l’administration républicaine et non une fatalité due à la distribution de la puissance.

Il n’en demeure pas moins que face à la possibilité de ce choix, le multilatéralisme dans ses formes actuelles ne paraît pas renforcé. Mais il faut reconnaître avec Friedrich Kratochwil [15] que ce n’est là que la surface d’une crise du multilatéralisme plus profonde, qui est avant tout la crise de l’Etat. Comme toute organisation internationale, l’ONU est fondée sur la notion westphalienne de l’Etat, et donc sur le respect de la souveraineté, la défense de l’intégrité territoriale et de l’indépendance, et la prévention de l’agression. Or l’ONU est aujourd’hui confrontée à la société civile, aux réseaux terroristes ou aux seigneurs de guerre qui remettent en cause à la fois les fondements des organisations multilatérales et la primauté de l’Etat.

Cette inadéquation des organisations internationales a été criante par exemple vis-à-vis des « Etats faillis [16] » et des questions de « droit d’ingérence ». Une des réponses à cette crise est la notion de « responsabilité de protéger [17] » : élaborée par la Commission internationale sur l’intervention et la souveraineté des Etats (CIISE), et adoptée par l’assemblée générale, cette notion fait de la souveraineté de l’Etat un droit mais aussi un devoir, celui de protéger sa population. En l’absence de respect de ce devoir, la communauté internationale a la responsabilité de protéger, et donc d’intervenir, au-delà du principe de souveraineté. On peut également noter l’insistance croissante, dans les débats sur l’avenir de l’ONU, sur les liens entre sécurité et développement [18], que l’on peut interpréter comme une tentative d’association des priorités du Nord et celles du Sud. Face à la crise de son porte-parole, la communauté internationale cherche à définir de nouvelles normes ; encore faut-il que celles-ci soient acceptées par des Etats du Sud, très réticents face à ce qu’ils interprètent comme une ingérence du Nord dans leur souveraineté.

Devant ce type de blocage, certains critiques préfèrent parler d’une opposition irréductible entre efficacité et légitimité, couple qui détermine l’équilibre et le périmètre d’action de toute organisation internationale. Robert Keohane étudie ainsi les sources de légitimité des organisations multilatérales, au-delà de la simple dérivation par l’Etat [19], en identifiant une légitimité de procédure et une légitimité de performance. Au niveau des procédures, il se demande pourquoi ces organisations ne devraient pas répondre aux exigences de responsabilité, transparence et participation publique qui fondent la légitimité au niveau national. A l’heure où elles interviennent parfois directement dans les affaires intérieures de certains Etats, il serait temps d’insuffler de la transparence et des principes démocratiques à l’intérieur même des institutions. Keohane remet également en question le processus décisionnel de l’ONU : si, face à un nouveau génocide, l’ONU était contrainte à l’inactivité par un manque de consensus, cela résulterait dans une perte de légitimité pour l’organisation dans son ensemble. La légitimité de procédure affecterait donc la légitimité de performance, et on peut se demander avec l’auteur si l’opinion publique acceptera encore longtemps la primauté de la première sur la seconde.

Au-delà de l’obsolescence du Conseil de sécurité, de la question irakienne ou de l’unilatéralisme américain, les problèmes de l’ONU reflètent donc une crise plus profonde. Une crise qui doit nécessairement se résoudre en une réforme des structures et des valeurs du multilatéralisme actuel si l’on souhaite que celui-ci soit le principe porteur du XXI^e siècle.

Article tiré de La Vie des Idées (version papier), numéro de mai/juin 2007